کردبچه همچنین در بخشی از این گفت‌وگو درباره تاثیرات کاهش قیمت نفت روی اعداد و ارقام بودجه سخن گفت و عنوان کرد: «تحولاتی که اتفاق افتاده، باعث شده بعضی از محاسباتی که برای برنامه ششم وجود داشت، دستخوش تحول شود. برای مثال، در رابطه با قیمت نفت قبلا صحبت از نفت بالای ۱۰۰ دلار بود، الان قیمت نفت ۱۵ تا ۲۰ درصد کاهش یافته و این مساله می‌تواند در برآوردها تاثیر زیادی بگذارد. »
در بارانی‌ترین روز پاییز مهمان مرد باسابقه بودجه‌نویسی ایران بودیم؛ فردی که سال‌های سال سرنوشت محتوای بودجه سنواتی ایران، تااندازه زیادی با او گره خورده است. ساعت ۱۴ مهمان دفتر «محمد کردبچه» در معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور در حاشیه میدان بهارستان هستم. این مهمانی به صرف مصاحبه، تقریبا سه ساعت به طور انجامید؛ مصاحبه‌یی که بخش‌های زیادی از آن قرار شد مسکوت بماند. در این گفت‌وگو درباره روند ۴۰ و اندی سال بودجه‌نویسی کشور و موانع بر سر راه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد صحبت شد و اینکه اگر مسوولان اراده‌یی برای تدوین بودجه مبتنی بر عملکرد نداشته باشند، نظام بودجه‌ریزی بدتر از گذشته خواهد بود. کردبچه همچنین در بخشی از این گفت‌وگو درباره تاثیرات کاهش قیمت نفت روی اعداد و ارقام بودجه سخن گفت و عنوان کرد: «تحولاتی که اتفاق افتاده، باعث شده بعضی از محاسباتی که برای برنامه ششم وجود داشت، دستخوش تحول شود. برای مثال، در رابطه با قیمت نفت قبلا صحبت از نفت بالای ۱۰۰ دلار بود، الان قیمت نفت ۱۵ تا ۲۰ درصد کاهش یافته و این مساله می‌تواند در برآوردها تاثیر زیادی بگذارد. » مشروح گفت‌وگو با «محمد کردبچه»، مشاور معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور را می‌خوانید.
بدون برنامه سالانه، استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد امکان‌پذیر نیست. برنامه سالانه ۴ خروجی دارد که در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از آنها استفاده می‌شود: برنامه‌های اجرایی، فعالیت‌ها، سنجه‌های عملکرد و هدف‌های کمی سنجه‌های عملکرد. این چهار خروجی برنامه سالانه در قالب نظام حسابداری و هزینه‌یابی قرار می‌گیرد و هزینه تمام شده فعالیت‌ها برآورد می‌شود
هیچ‌کس پیش‌بینی نمی‌کرد که در مدت کوتاه ۲۰ درصد قیمت نفت کاهش یابد. برای همین الان نباید عجله کرد، چون ممکن است قیمت نفت همین‌طور که خیلی سریع پایین آمده، تغییراتی در جهت افزایش داشته باشد. با این حال، الان چند گروه روی این موضوع کار می‌کنند. رییس‌جمهور هم درخواست نشست اضطراری اوپک را داشتند تا اگر لازم بود، عرضه نفت را کاهش دهند
در حال حاضر، دولت روی تدوین بودجه عملیاتی تاکید دارد. با توجه به اینکه شما از روند بودجه‌ریزی در چند دهه گذشته کاملا اطلاع دارید و در جریان بودجه‌ریزی‌ها بوده‌اید، تفاوت بودجه عملیاتی با بودجه غیرعملیاتی چیست؟
بهتر است برای تشریح این موضوع، به سال‌ها قبل برگردم. در سال ۱۳۵۱ یکی از اتفاقات خیلی مهمی که در اقتصاد افتاد، تصویب قانون برنامه و بودجه بود و همراه با آن، تحولات زیادی را در اقتصاد کشور شاهد بودیم؛ هم در زمینه برنامه‌ریزی و هم در زمینه بودجه‌ریزی. این قانون به حدی استحکام داشت که هنوز هم تمام احکام این قانون را رعایت می‌کنیم. البته هم‌اکنون در مجلس و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور گروه‌هایی تشکیل شده‌اند که اصلاحات لازم این قانون را انجام دهند. در این میان، در دهه ۵۰ ما همزمان با پیشرفته‌ترین کشورها، بحث اصلاح نظام بودجه‌ریزی را شروع کردیم. منتها بدشانسی‌ای که آوردیم، این بود که سال‌های ۵۳ و ۵۴ با شوک اول نفتی مصادف شد. اصل بودجه‌ریزی عملیاتی و بعد هم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، برقراری انضباط مالی بود؛ اما بعد از اینکه شوک اول نفتی اتفاق افتاد، درآمدهای کشور در مدت خیلی کوتاهی چند برابر شد و همین چند برابر شدن درآمدها، موجب شد که انضباط مالی ایجاد نشود و بعد از آن هم ولخرجی دولت و اجرای طرح‌های بلندپروازانه اتفاق افتاد. بنابراین اصلاحات نظام بودجه‌ریزی نه‌تنها متوقف شد، بلکه انضباط مالی شکل بسیار بدتری پیدا کرد. بعد از انقلاب هم جنگ تحمیلی اتفاق افتاد. بنابراین کار عمده‌یی انجام نشد.
از چه زمانی اقتصاد کشور به این نتیجه رسید که باید نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را اجرایی کند و این خلأ را دوباره حس کرد؟
از سال ۷۹. از این دوره یک‌سری اقدامات برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی آغاز شد. بر همین اساس، یک کارگروهی در زمینه اصلاح نظام بودجه‌ریزی شکل گرفت و با توجه به اینکه اشکالات بودجه زیاد بود، قرار شد که این کار در دو مرحله انجام شود. مرحله اول، اصلاحاتی بود که در یکی، دو سال پاسخ می‌داد و مرحله دوم، مواردی بود که به وقت بیشتری برای اصلاح نیاز داشت. این دو مرحله به ستاد اقتصادی دولت در زمان آقای خاتمی رفت و این فرآیند تصویب شد. مهم‌ترین اقدامی که در مرحله اول صورت گرفت، اصلاح طبقه‌بندی بودجه بود. این سیستم را صندوق بین‌المللی پول به تمام کشورهای عضو خود پیشنهاد کرده بود و ما هم جزو صندوق بودیم. این پیشنهاد برای این بود که بودجه در کشورهای مختلف قابل مقایسه باشد. از سوی دیگر، در حساب‌های ملی بشود از اطلاعات بودجه استفاده کرد. آن زمان شاخص بودجه ایران با هیچ کشوری قابل مقایسه نبود؛ به خاطر اینکه از یک نظم خاصی پیروی نمی‌کرد.
ما در مدت خیلی کوتاهی این کار را در سال ۸۰ انجام دادیم و بودجه سال ۸۱ را توانستیم با طبقه‌بندی و شکل جدید به مجلس بدهیم تا کسانی از آن استفاده می‌کنند، راحت‌تر بتوانند از ارقام بودجه استفاده کنند. این کار بدون کمک از کارشناسان خارجی و در عرض شش ماه انجام شد. بعضی از ارقام در بودجه مشخص نبود. برای مثال، معلوم نبود که دولت چقدر حقوق و دستمزد و یارانه پرداخت می‌کند. اینها در بودجه مشخص شد. بنابراین این قسمت از کار را که خیلی کوتاه‌مدت بود، برای سال ۸۱ انجام دادیم. قسمت بلندمدت که کار بیشتری نیاز داشت، اتخاذ روش بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بود. یک کارهایی هم انجام دادیم، اما چون نیاز به زمان داشت، سرعت‌مان خیلی کم بود. تا اینکه در سال ۱۳۸۴ با شروع دولت نهم، دکتر فرهاد رهبر رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی شد.
نگاه دکتر رهبر نسبت به بودجه‌ریزی عملیاتی چطور بود؟
ایشان تاکید داشتند که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را اجرایی کنم. با توجه به مطالعاتی که من در این زمینه داشتم، پیشنهادی را مطرح کردم که ایشان این روش را پذیرفت و پای این موضوع واقعا ایستاد و تمام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تجهیز شد. با اینکه زمان کم بود، اما در عرض هفت، هشت ماه تغییرات زیادی در بودجه دادیم. بحث بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بر این اساس است که مفاهیم اثربخشی و صرفه‌جویی را به ابعاد سنتی بودجه‌ریزی اضافه می‌کند. یعنی بودجه را نتیجه محور می‌کند. قبلا اصل بر چانه‌زنی بود، ولی در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اصل بر تامین اهداف کمی است و برای هر کدام از کارهایی که دستگاه‌های اجرایی انجام می‌دهند، باید هدف کمی مشخص شود و هدف کمی هم در یک چارچوب بلندمدت تعیین می‌شود، بنابراین ارقام کمی بودجه با اهداف کمی منطبق می‌شود. در ادامه بودجه سال ۸۵ را توانستیم متحول کنیم و اگر بودجه سال ۸۵ را با سال ۸۴ مقایسه کنید، اصلا قابل مقایسه نیست. در واقع در بودجه در ذیل برنامه هر کدام از دستگاه‌های اجرایی، شاخص عملکرد را هم گفته بودیم. برای نخستین بار در این سال توانستیم برنامه سالانه تهیه کنیم. طبق ماده یک قانون برنامه و بودجه، وقتی که دولت می‌خواهد لایحه بودجه را به مجلس ارایه کند، باید برنامه سالانه را نیز ارایه دهد. در برنامه سالانه گفته می‌شود که هر کدام از دستگاه‌های اجرایی برای سال آینده در مقابل پولی که می‌گیرند، چه کارهایی را انجام می‌دهند. این در حالی است که بعد از انقلاب اصلا این کار انجام نشده بود. در سال‌های ۸۶ این کار را یک مقداری توسعه دادیم و منظم‌تر کردیم، ولی سال ۸۷ یک تغییر و تحولی ایجاد شد.
چرا؟
آن زمان بحث تغییرات ساختاری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به وجود آمد و دفاتر سازمان در استان‌ها تعطیل شد و تشکیلات سازمان هم به‌هم خورد.
آن موقع برای هرکدام از ردیف‌های یا طرح‌های سرمایه‌یی باید موافقت‌نامه بین دستگاه‌های اجرایی و معاونت برنامه‌ریزی مبادله می‌شد. ما در اعتبارات هزینه‌یی و جاری، در موافقتنامه‌ها تمام فعالیت‌هایی که دستگاه‌ها باید انجام می‌دادند، همراه با عدد کمی باید می‌آوردیم. به خاطر دارم در یکی از این موافقتنامه‌ها، عدد کمی یک ایرادی پیدا کرده بود که دیوان محاسبات به معاونت برنامه‌ریزی ایراد وارد کرده بود که چرا این عدد کمی اشکال دارد. به همین دلیل، رییس وقت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی گفت یعنی چه این حرف‌ها؟! تمام این فعالیت‌ها را حذف کنید و بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد یعنی چه. بنابراین در عرض چند روز تمام زحمات چند ساله ما از بین رفت و به‌تدریج شرایط بدتر شد. هدف بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، انضباط مالی بود و دخل و خرج‌ها براساس یک ضابطه‌یی باشد.
یعنی از سال ۸۷ بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد کنار گذاشته شد؟
اینها که از بین رفت هیچی، تازه روی ردیف‌های متفرقه بودجه تاکید شد و فقط براساس مصوبات هیات وزیران اختصاص‌ها صورت می‌گرفت. بنابراین ما به سمت بی‌انضباطی شدید مالی رفتیم. یعنی از سال ۱۳۸۷ تا سال ۱۳۹۱ به جای اینکه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و انضباط مالی باشد، به سمت بی‌انضباطی مالی رفت. در این دوره در بودجه‌ریزی خیلی عقبگرد داشتیم و تمام دستاوردهایمان از بین رفت. حتی آن نظامی که در سال ۱۳۹۱ به وجود آمد، از نظام قبل از سال ۱۳۸۰ هم بدتر شده بود.
وضعیت در زمان روی کار آمدن دولت یازدهم چگونه بود؟ شما عنوان کردید که طی پنج سال ۱۳۸۷ تا ۱۳۹۱ در تهیه بودجه با بی‌انضباطی مالی روبه‌رو شدیم، این بودجه بی‌سامان را دولت روحانی توانست برای بودجه ۱۳۹۳ بسامان کند؟
وقتی دکتر نوبخت به معاونت برنامه‌ریزی آمدند، یکی از نخستین صحبت‌هایشان، استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بود. خودشان هم در مدتی که در مرکز تحقیقات استراتژیک بودند، در این زمینه تحقیقاتی داشتند. بر این اساس، در سال ۹۲ دوباره کار را شروع کردیم و در نخستین هم‌اندیشی هم که پارسال در شهریورماه برگزار شد، من گفتم جای خوشبختی است که این کار دوباره شکل گرفته است.
تا چه اندازه توانستید بودجه ۹۳ را براساس نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ببندید؟
سال گذشته ما زمان کم داشتیم. بالاخره تا دولت بخواهد مستقر شود، زمان می‌برد. بعد هم دکتر نوبخت اصرار داشتند که تا ۱۵ آذرماه لایحه بودجه را به مجلس بدهند، بنابراین خیلی فرصت کم بود. ما پارسال ابتدا دستورالعمل ماده ۲۱۹ قانون برنامه پنجم که در مورد بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بود، تهیه کردیم و به همراه بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۳ ابلاغ شد. در بخشنامه بودجه سال ۹۳ هم دو مورد آمد؛ یکی اینکه همه دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند که برنامه سالانه را مثل سال ۱۳۸۴ بدهند و نیز چهار دستگاه تعیین شدند که بودجه‌شان را براساس هزینه تمام شده برآورد کنند؛ وزارت آموزش و پرورش، وزارت بهداشت و درمان، سازمان ثبت احوال و سازمان بهزیستی. منتها به دلیل اینکه فرصت کم بود، خود ما هم انتظار نداشتیم که این کار انجام شود. اما با وجود فرصت کم، حدود ۶۲ دستگاه اجرایی برنامه سالانه خود را ارایه دادند. از سوی دیگر، به جای چهار دستگاهی که قرار بود اعتبارات جاری خود را براساس هزینه تمام شده برآورد کنند، ۲۶ دستگاه این کار را کردند. البته کیفیت آن خیلی زیاد نبود و در مدت خیلی کم هم ما انتظار این موضوع را نداشتیم. در همین رابطه، دو مجلد تهیه شد؛ یکی برای برنامه سالانه و یکی برای هزینه تمام شده. دکتر نوبخت که پارسال به جای رییس‌جمهور لایحه بودجه را تقدیم مجلس کرد، این دو مجلد را هم همراه با لایحه بودجه تقدیم مجلس کرد و مجلس هم استقبال خوبی از این کار کرد. پارسال کلید این کار زده شد؛ با وجود مشکلاتی که وجود داشت.
اما برای بودجه ۹۴ زمان خوبی را داشتید. در این مدت چه اقداماتی صورت گرفت؟
امسال قرار شد برای بودجه سال ۱۳۹۴ یک‌مقدار منسجم‌تر این کار را انجام دهیم؛ به طوری که زیربناهای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را آماده کنیم و بعد موارد اصلی را انجام دهیم. منتها نکته مهم و پیش‌شرط اساسی در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، عزم و اراده مسوولان است. به نظر من، ما از لحاظ کارشناسی مشکل چندانی نداریم، مشکل اساسی، اراده مسوولان است. چون اگر این اراده وجود نداشته باشد و خدایی نکرده دوباره اتفاقی بیفتد، نظام بودجه‌ریزی بدتر از گذشته خواهد شد و به جایی می‌رسد که خیلی جای تاسف است. حالا با امید به این موضوع، کارها از ابتدای امسال شروع شده و شورای راهبری استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تشکیل شد. در این شورا از تمامی کسانی که صاحب‌نظر هستند، دعوت شد و در شورا عضویت دارند. هشت کارگروه هم تشکل شد؛ کارگروه اصلاح فرآیندهای مرتبط با بودجه‌ریزی – کارگروه نظام مدیریت عملکرد – کارگروه اصلاح و تدوین مبانی حقوقی – کارگروه اصلاح نظام تهیه برنامه سالانه – کارگروه نظام هزینه‌یابی فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی – کارگروه مدیریت استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد – کارگروه اصلاح نظام مدیریت اطلاعات – کارگروه اصلاح نظام حسابداری. براساس کار این کارگروه‌ها، بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۴ و تمام دستورالعمل‌ها ابلاغ شد و همه دستگاه‌های اجرایی مکلفند برنامه سالانه بدهند و بودجه خود را مبتنی بر عملکرد هزینه‌یابی کنند. در حال حاضر دستگاه‌های اجرایی باید دو کار اساسی انجام دهند؛ یکی تهیه برنامه سالانه و دیگری، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است. وقتی که این کار انجام شد، سپس در قالب لایحه بودجه تقدیم مجلس می‌شود. تا این بخش از کار، بخش مربوط به تهیه و تنظیم و تصویب بودجه است. از اینجا به بعد بخش اجرای بودجه مطرح می‌شود که مرحله چهارم نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است که بحث نظارت، نظام انگیزشی، مقررات و تفاهمنامه عملکرد در آنجا دارد. اینها مراحل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است و ما امیدواریم امسال همه این مراحل را انجام دهیم. ان‌شاءالله اگر ۱۵ آذرماه لایحه بودجه را به مجلس بدهیم و تا پایان بهمن‌ماه تصویب شود، تا اسفندماه فرصت داریم که دستورالعمل‌ها و تفاهمنامه‌ها را انجام دهیم. بر این اساس، دستگاه‌های مجری متعهد می‌شوند که هدف‌هایی که برای فعالیت‌ها دارند، انجام دهند.
استقرار نظام کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در کل چقدر زمان می‌برد؟ یعنی ما چه زمانی بودجه عملیاتی خواهیم داشت؟
استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر نیست. در همین حال، نباید انتظار داشت که در عرض یک‌سال به طور کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را در کشور پیاده کنیم. یک مدت دو، سه ساله باید بگذرد که تازه در مسیر اصلی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد قرار‌گیریم. در شروع کار ممکن است مشکلات زیادی وجود داشته باشد. هزینه‌های تمام شده‌یی که برآورد می‌شود، نیاز به استاندارد دارد و ما هنوز استانداردسازی نکردیم. یکی از مهم‌ترین بحث‌ها در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، تهیه استاندارد است و این کار نیاز به زمان دارد و وقتی استانداردها مشخص شود، راحت‌تر می‌توان جلو رفت و دیگر لازم نیست این همه کار را هر سال تکرار کنیم. وقتی که هزینه تمام شده هر فعالیت در یک فرآیند مناسب تعیین شود، سال‌های بعد می‌توانید آن را تعدیل کنید.
در روزهای پایانی مهرماه نمایندگان مجلس به طرح یک فوریتی لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت رای منفی دادند. در این طرح قرار بود بخشی از مقررات مالی دولت جدا از لایحه بودجه مورد بررسی قرار گیرد. معایب این کار مجلس چیست؟
دولت قبلا هم این کار را انجام داده بود. یکی از کارهایی که ما در ابتدای دهه ۸۰ شروع کردیم، تهیه لایحه تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بود که به مجلس دادیم. فلسفه کار این بود که ما در گذشته وقتی بودجه را به مجلس می‌دادیم، در ابتدا بیشتر وقت دولت صرف تبصره‌ها و احکام لایحه بودجه می‌شود و بعد هم در مجلس در کمیسیون‌های تخصصی بیشتر وقت‌شان سر احکام صرف می‌شد. اما وقتی وارد بحث بودجه می‌شدند و اعداد و ارقام را باید با دقت بررسی می‌کردند، می‌گفتند یکی، دو روز بیشتر وقت نیست و خیلی سریع از کنار آن رد می‌شدند، بنابراین اصل بودجه فراموش می‌شد. به خصوص اینکه این احکام هر سال تکرار می‌شد.
ما در آن دوره این کار را کردیم و خوشبختانه مجلس همکاری کرد. این کاری هم که در سال جاری انجام شد، دنباله قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بود. متاسفانه مجلس به دلایل خاصی که خودشان داشتند، این لایحه را رد کردند. اما بحث ما بود که می‌خواهیم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را دنبال می‌کنیم. در حال حاضر یکی از ایراداتی که به دولت می‌گیرند، این است که چرا وقتی قوانین برنامه تصویب می‌شود، عملکرد مناسبی ندارد و ارقامی که در برنامه می‌آید، محقق نمی‌شود؟! دلیلش این است که در سال‌های مختلف اهداف پیگیری نمی‌شود. دیوان محاسبات هم که عملکرد دستگاه‌ها را بررسی می‌کند، بیشتر به مسائل حقوقی می‌پردازد و هیچ‌وقت به عملکرد نپرداخته است. این مهم است. در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد فقط رقم بودجه مهم نیست، باید ببیند پولی که به دستگاه‌های اجرایی دادند و آن کاری که از آنها خواسته بودند، انجام داده‌اند یا خیر. الان بحثی که وجود دارد، این است که همه دستگاه‌های اجرایی می‌گویند ما کسری بودجه داریم. تا حالا دیده‌اید که دستگاه‌ها بگویند کارهایی که قرار بود انجام دهیم، انجام داده‌ایم یا خیر؟! همه‌شان گله دارند که چرا کسری بودجه داریم؟! ما انتظار داریم که مجلس هم همین کار را انجام دهد. مجلس باید بپرسد که بابت پولی که گفته شده، آیا به هدف‌های کمی رسیده‌اید یا کارهایی که از شما خواسته شده بوده، انجام داده‌اید که حالا پول بیشتری می‌خواهید؟ در این شرایط یک نظم و انضباط برقرار می‌شود. در لایحه‌یی هم که به مجلس دادیم، بحث‌مان همین بود. اگر مجلس این لایحه را تصویب می‌کرد، فرصت بیشتری داشتیم که روی لایحه بودجه کار کنیم. افرادی که با این لایحه مخالفت کردند، خودشان همیشه می‌گفتند که چرا همه‌اش سر این احکام می‌نشینید و روی ارقام و عملکردهای بودجه صحبت نمی‌کنید. جالب است خودشان با همین لایحه‌یی که دولت ارایه داده بود، مخالفت کردند.
دلیل مخالفت‌شان چه بوده است؟
شاید دلیلش این بوده که می‌گفتند این مجموعه خیلی زیاد است و در چند بخش بیاورید. واقعا ما فرصت این‌طوری نداریم. ما ۱۵ آذر لایحه بودجه را باید به مجلس بدهیم و اینکه به جای یک لایحه، ۴، ۵ لایحه بخواهیم بدهیم و هر کدام در فرآیند طولانی مجلس برود، واقعا فرصت نیست. مجلس هم باید کمک می‌کرد. به‌هرحال با وجود مشکلاتی که دولت دارد، این کار یک وقت زیادی از دولت را می‌گیرد و بعد هم وقت مجلس را. در مجلس برای اینکه یک کلمه در احکام اضافه یا کم شود، کلی وقت گرفته می‌شود؛ این در حالی است که اگر لایحه تنظیم مقررات مالی دولت تصویب می‌شد، کلی در وقت صرفه‌جویی می‌شد. ما امیدواریم تمهیداتی اتفاق بیفتد که این کار انجام شود.
بحث دیگری که هم‌اکنون در رابطه با بودجه مورد توجه قرار گرفته، قیمت نفت است. به نظر شما با توجه به روند نزولی قیمت در بازارهای جهانی، آیا دولت برنامه‌یی برای کسری بودجه دارد؟
من به کسری بودجه به این شکل که آنچنان اعتقادی ندارم. وقتی که قانون بودجه تصویب می‌شود، منابع و مصارف آن تراز است. در طول سال ممکن است بعضی از منابعی که در قانون بودجه پیش‌بینی شده، حاصل نشود؛ حالا این درآمدها می‌تواند مالیات باشد، یا نفت یا سایر درآمدها. در همین ارتباط کمیته تخصیص اعتبار که متشکل از وزارت اقتصاد و معاونت برنامه‌ریزی هستند، هر سه ماه یک‌بار تشکیل می‌شود و روند وصولی‌ها را بررسی می‌کنند و اگر وصولی کاهش یافته باشد، روند تخصیص اعتبارات کاهش می‌یابد، بنابراین کسری بودجه ایجاد نمی‌شود. به عبارتی، وقتی اعتبارات را همزمان با روند نزولی درآمدها تعدیل می‌کنید، چون تعدیل اتفاق می‌افتد، کسری بودجه ایجاد نمی‌شود. کسری بودجه زمانی است که هزینه‌ها را انجام دهید و درآمدها حاصل نشود و کسری بودجه را بخواهید از محل‌های دیگری تامین کنید.
پس شما معتقدید باید اعتبارات تعدیل شود.
ببینید، در حال حاضر قیمت نفت کاهش پیدا کرده است؛ این در حالی است که درآمد نفت ما در شش ماه اول نسبتا مناسب بود. حالا که قیمت نفت کاهش پیدا کرده، بطور قطع درآمدهای ما نیز کاهش می‌یابد. با این حساب، ناگزیر هستیم اعتبارات را تعدیل کنیم.
در حال حاضر به این سمت رفته‌ایم؟
بله، منتها بحث این است که پیش‌بینی بازار نفت خیلی سخت است. حتی متخصصان خیلی زبده در کشورهای دیگر هم بخواهند این کار را انجام دهند، خیلی اطمینان ندارند که چه اتفاقی می‌افتد. الان در دولت در حال بررسی هستند که با توجه به روندهایی که وجود دارد، وضعیت هزینه‌ها و درآمدها در شش ماه دوم چگونه خواهد بود؛ اگرچه در شش ماه اول سال هم درآمدهای مالیاتی و هم درآمدهای نفتی از رشد خوبی برخوردار بود. حالا اگر برآوردها این باشد که این روند ادامه پیدا می‌کند، باید تخصیص اعتبارات تعدیل شود. الان برای سه ماهه سوم تصمیم گرفته‌اند که حدودا چقدر باید تخصیص دهند.
رقمش مشخص است؟
من رقم آن را نمی‌دانم. اما در تعدیل اعتبارات یک مشکلی که ما داریم، این است که در بخش اعتبارات هزینه‌یی و جاری بیش از ۸۰ درصد اعتبارات در چند بخش عمده همچون آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، دفاع، تامین اجتماعی، یارانه‌ها و حقوق و دستمزد است که قابلیت تعدیل ندارند. با این اوصاف، اعتبارات هزینه‌یی جای زیادی برای تعدیل ندارد و حداکثر ۴، ۵ درصد خواهد بود. متاسفانه وقتی این اتفاقات می‌افتد، فشار روی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌یی می‌افتد.
یعنی فشار روی طرح‌های عمرانی می‌آید؟
بله، البته یک کار خوبی که در سال جاری صورت گرفت، این بود که طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام ساماندهی و به ترتیب اولویت تخصیص اعتبار در نظر گرفته شد. بر این اساس، اگر قرار باشد تعدیل اعتبار هم اتفاق بیفتد، به نحوی انجام می‌شود که طرح‌هایی که امکان خاتمه یافتن در سال ۹۳ را دارند، کمترین لطمه را ببینند. چون اگر این طرح‌ها به اتمام نرسند و اجرای آنها برای سال بعد بیفتد، هزینه‌های‌شان بیشتر می‌شود. برای مثال، یک طرحی که امسال با ۱۰۰ واحد امکان اتمام داشته باشد، سال آینده ممکن است با ۱۲۰ واحد هم به اتمام نرسد. یک دلیلی که در این سال‌ها طرح‌ها همین‌طور نیمه‌تمام مانده، همین بوده است. البته بحث ساماندهی طرح‌های عمرانی امسال در دستور کار قرار گرفته و حتی اگر هم اعتبارات کاهش یابد، اعتبارات طرح‌هایی که امسال باید خاتمه پیدا کند، تامین خواهد شد.
پس شما بحث کسری بودجه را در سال ۹۳ بعید می‌دانید؟
ببینید، با مکانیزم تعدیل و تخصیص اعتبار مشکل حل می‌شود و نیازی نخواهد بود که به مجلس برویم و منابع جدید بگیریم. یا اعتبارات کاهش می‌یابد یا اینکه جابه‌جایی اعتبارات اتفاق می‌افتد. بالاخره یک کاری دولت می‌کند که نیازی به اصلاح و متمم بودجه نباشد.
رییس‌جمهور چندی پیش از وزیر نفت خواسته بود که گزارشی از وضعیت بازار نفت ارایه دهد. آیا چنین درخواستی را درباره وضعیت بودجه از معاونت برنامه‌ریزی داشته است؟
در حال حاضر بعضی از گزارش‌ها آماده شده و بعضی‌ها هم در حال آماده شدن است. در ستاد اقتصادی دولت دارند بررسی می‌کنند و من شنیدم که اعضای ستاد دارند کار می‌کنند و در گزینه‌های مختلف برآورد می‌کنند که منابع تا پایان سال چقدر است. چون بالاخره تحولاتی که اتفاق افتاده، باعث شده بعضی از محاسباتی که برای برنامه ششم وجود داشت، دستخوش تحول شود.
مثل؟
در رابطه با قیمت نفت قبلا بحث‌هایی که در معاونت صورت گرفته بود، متفاوت با شرایط کنونی بود.
از چه رقم‌هایی صحبت می‌شد؟
بالای ۱۰۰ دلار بود، چون قیمت‌های آن زمان هم بالای ۱۰۰ دلار بود. الان قیمت نفت ۱۵ تا ۲۰ درصد کاهش یافته و این مساله می‌تواند در برآوردها تاثیر زیادی بگذارد. بر این اساس، الان دوباره دارند بررسی می‌کنند که ارقام یک مقدار منطقی‌تر باشد. چون اگر قرار باشد براساس منابع بالا برنامه ششم و بودجه سال ۹۴ بسته شود، امکان دارد با مشکل مواجه شویم.
چشم‌اندازی که از قیمت نفت وجود دارد، چیست؟
چشم‌انداز که اصلا مشخص نیست. پیش‌بینی حتی برای موسسات بین‌المللی هم سخت است، چون موسسات بین‌المللی، همه رقم‌های بالای ۱۰۰ دلار را پیش‌بینی می‌کردند. هیچ‌کس پیش‌بینی نمی‌کرد که در مدت کوتاه ۲۰ درصد قیمت نفت کاهش یابد. برای همین به نظر من الان نباید عجله کرد، چون ممکن است قیمت نفت همین‌طور که خیلی سریع پایین آمده، تغییراتی در جهت افزایش داشته باشد. با این حال، الان چند گروه روی این موضوع کار می‌کنند. رییس‌جمهور هم درخواست نشست اضطراری اوپک را داشتند تا اگر لازم بود، عرضه نفت را کاهش دهند.
یکی از دلایلی که امروز می‌گویند باعث افت قیمت شده، به این دلیل بوده که تقاضا کاهش و عرضه افزایش پیدا کرده است. بر این اساس، لازم است که نشست اوپک تشکیل شود و روی عرضه نفت محدودیت‌های بیشتری بگذارند. البته یک بخش از کاهش قیمت نفت هم سیاسی است.
برخی از کارشناسان معتقدند که قیمت تمام شده نفت در یک جاهایی از دنیا که شرکت‌های غربی کار می‌کنند، حول و حوش ۷۰ دلار است و آنها نفت زیر ۸۰ دلار برایشان به صرفه نیست، اما کاهش قیمت نفت به کشوری مانند عربستان به دلیل اینکه مازاد ذخیره ارزی‌شان خیلی زیاد و حدود ۲ هزار میلیارد دلار است، هیچ لطمه‌یی وارد نمی‌شود و هیچ مشکلی هم نخواهد داشت، بنابراین عربستان می‌تواند ۵ سال هم این بازی را ادامه دهد.
اکثرا کشورهای حوزه خلیج‌فارس همین‌طور هستند. یعنی منابع‌شان به حدی زیاد است که حتی قیمت نفت کاهش یابد، دچار بحران نمی‌شوند. برای همین بخش عمده‌یی از منابع خود را به صندوق‌های ذخیره می‌برند. از سوی دیگر، نیاز به سرمایه‌گذاری این کشورها به اندازه ما نیست و کشورشان کوچک‌تر است. نیاز به سرمایه‌گذاری در کشور ما خیلی زیاد است که تامین این منابع فقط از محل منابع عمومی دولت امکان‌پذیر نیست. با این همه طرح نیمه‌تمامی که در کشور وجود دارد، اگر تمام پول را هم به این طرح‌ها بدهیم، باز هم امکان خاتمه ندارند. برای همین، بحث مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های عمرانی مطرح شده است.
این مساله به کجا رسیده است؟ به خاطر دارم در شهریورماه در رابطه با واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام دولتی به بخش خصوصی نشستی در معاونت برنامه‌ریزی برگزار شد.
روی این موضوع دارند کار می‌کنند.
بخش خصوصی تمایلی نشان داده است؟
بالاخره باید انگیزه و اعتماد را در بخش خصوصی ایجاد کرد. از سوی دیگر، این کار تدریجی صورت می‌گیرد و یک‌مرتبه نمی‌توان انتظار داشت که بخش عمده‌یی از کار واگذار شود. حالا اگر بحث مذاکرات ۱+۵ نتیجه دهد و ارتباط‌مان با کشورهای خارجی بهتر شود و بتوانیم بخشی از منابع‌مان را که مسدود شده، آزاد کنیم، مشکل کمتری خواهیم داشت. بحث فاینانس هم خیلی کمک می‌کند. فاینانس چین این سال‌ها خیلی کمک کرده و با روسیه هم در حال مذاکره هستیم. از سوی دیگر، تجهیز منابع سرمایه‌گذاری خارجی خیلی موثر است؛ به شرط اینکه شرایط مناسب باشد.
به نظر شما قیمتی را که دولت برای نفت در بودجه ۹۴ باید انتخاب کند، بهتر است چه قیمتی باشد؟
خیلی سوال سختی را می‌کنید.
دولت می‌تواند بودجه ۹۴ را براساس قیمت نفت ۸۰ دلار ببندد؟
با توجه به چارچوب منابع می‌تواند این کار را انجام دهد؛ منتها امکانات زیادی برای طرح‌های عمرانی نخواهیم داشت. در واقع اگر بخواهیم این کار را انجام دهیم، باید مساله تجهیز منابع بخش خصوصی و فاینانس را دنبال کنیم. چون اگر بخواهیم با این رقم بودجه را ببندیم، نیاز به منابعی غیر از منابع عمومی دولت خواهیم داشت.
درباره نرخ دلار در بودجه ۹۴ چه؟ صحبتی نشده است؟
درباره این ارقام صحبت شده، اما قطعی نشده است.
هم‌اکنون در رابطه با نرخ ارز در بودجه برخی از تحلیلگران معتقدند که همین نرخ ۲۶۵۰ تومان برای دلار منطقی است و امکان افزایش بیش از این وجود ندارد، اما برخی از کارشناسان تاکید دارند که نرخ دلار در بودجه باید به بازار آزاد نزدیک شود تا رانتی که بین نرخ مرکز مبادلات و بازار آزاد وجود دارد، از بین رود. رویکرد بودجه در این باره چطور خواهد بود؟
در چند سال اخیر بحث یکسان‌سازی نرخ ارز بوده است.
که البته اجرا نشده است.
شرایط خیلی بهتر شده است.هم‌اکون فاصله بین نرخ ارز در بازار آزاد و مرکز مبادلات ارزی کمتر شده است. اولا موضوع سه نرخی ارز از بین رفته و دو نرخی شده است. به‌هرحال ما باید به سمتی برویم که فاصله این دو نرخ را کم کنیم. ممکن است افزایش نرخ ارز یک منابعی برای دولت ایجاد کند، اما مشکلاتی را هم دربردارد.
بهتر است نرخ بازار آزاد به نرخ مرکز مبادلات ارزی نزدیک شود یا برعکس؟
بستگی به شرایط بازار آزاد دارد. البته یکی از مشکلاتی که ما داریم، انتقال ارز به داخل کشور است و به دلیل تحریم‌ها مجبور بودیم بیشتر معاملات ارزی را با کشورهایی انجام دهیم که امکان تهاتر وجود داشته باشد. به نظر من اگر مشکل تحریم‌ها حل شود و امکانات بانک مرکزی بیشتر شود (منابع بلوکه شده آزاد شود) و بانک مرکزی بتواند در بازار ارز دخالت کند، می‌تواند نرخ بازار آزاد را پایین آورد. الان هم خوب عمل کرده است و شما می‌بینید در چند ماه گذشته نرخ دلار در بازار آزاد در حد ۳۱۰۰ تا ۳۲۰۰ نوسان دارد. با این حال، الان خیلی سخت است که بگوییم نرخ تعادلی ارز چقدر است. بانک مرکزی هم مدت‌هاست که نرخ تعادلی ارز را اعلام نمی‌کند. ولی اگر امکانات ارزی ما بیشتر شود، حتما دخالت بانک مرکزی در بازار ارز باعث می‌شود که به سمت یکسان‌سازی نرخ ارز برویم.
شما چشم‌انداز تحریم‌ها را چطور می‌بینید؟
من زیاد با مسائل سیاسی آشنا نیستم، ولی در این مرحله دکتر روحانی و دکتر ظریف هم خوشبین هستند. اگر تا نوامبر تفاهم‌ها انجام شود، خیلی می‌تواند کمک کند. بعد هم برای برنامه ششم خیلی خوب خواهد بود. بالاخره ما روی منابع ارزی بیشتری می‌توانیم حساب کنیم. از سوی دیگر، منابع صندوق توسعه ملی به سرمایه‌گذاری‌ها کمک خواهد کرد.
بحث درآمدهای مالیاتی هم مطرح است. با توجه به کاهش قیمت نفت، وضعیت مالیات‌ها در بودجه ۹۴ چگونه خواهد بود؟
درآمدهای مالیاتی از چند طریق ممکن است افزایش یابد. یکی از طریق تغییر نرخ ارز و یکی از طریق پایه‌های مالیاتی است. یعنی اگر تولید ناخالص داخلی افزایش یابد، خودبه‌خود درآمدهای مالیاتی هم افزایش می‌یابد. یکی هم از طریق افزایش بهره‌وری نظام مالیاتی می‌توان درآمدهای بهتری داشت. ما برای سال آینده بحث تغییر نرخ مالیات‌ها را به آن شکل نداریم، فقط بحث نرخ مالیات بر ارزش افزوده است که طبق قانون برنامه پنجم توسعه سالی یک درصد به نرخ مالیات بر ارزش افزوده اضافه می‌شود. یکی از منابع خیلی مهم ما در سال‌های اخیر، مالیات بر ارزش افزوده بوده که رشد خوبی داشته است. در حال حاضر که طرح جامع مالیاتی تصویب شده، عملکرد امسال خیلی بهتر از پارسال بوده است. یعنی بهره‌وری نظام مالیاتی افزایش پیدا کرده و بدون اینکه نرخ مالیات تغییر پیدا کرده باشد، عملکرد امسال بالاتر از پارسال بود. بنابراین اگر همین روند ادامه پیدا کند، یک بخشی از کمبودها از طریق درآمدهای مالیاتی جبران می‌شود. در کل، یکی از مشکلات گسترده ما در این حوزه، معافیت‌های گسترده مالیاتی است. برای مثال، ۶۰ درصد از پایه مالیات بر ارزش افزوده معاف است. یعنی ما باید به سمتی برویم که یک مقدار معافیت‌ها را کم کنیم و یک مقدار هم به سمت مالیات به نرخ صفر برویم. یعنی بگوییم آنهایی که از پرداخت مالیات معاف هستند، مالیات‌شان را بدهند و بعد دوباره این پول به آنها برگردانده شود. درست است که ما منبع جدیدی به دست نمی‌آوریم، ولی حداقل ظرفیت مالیاتی ما مشخص می‌شود. این چیزی که ما الان می‌گیریم، ظرفیت واقعی مالیاتی کشور نیست. این موضوع در برنامه پنجم توسعه هم آمده بود. الان برای بنیاد مستضعفان این کار را می‌کنیم که از آنها مالیات می‌گیریم و عین آن را در بودجه دوباره پرداخت می‌کنیم. این کار ظرفیت‌های مالیاتی را شفاف می‌کنیم.
موضوع دیگری که برای سال آینده برای افراد جامعه هم اهمیت دارد، این است که دولت در بودجه ۹۴ برای هدفمندی یارانه‌ها چه خواهد کرد؟ آیا فاز سوم هدفمندی یارانه‌ها اجرا می‌شود؟
من اطلاعی ندارم.
بحثی شده است؟
اگر هم بحث شده باشد، من اطلاعی ندارم.
درباره حذف یارانه نقدی پردرآمدها چه؟
در این مورد هم اطلاعی ندارم.
منبع: اعتماد
  |
 |
 |
 |
 |
 |
