۵ آسیب فاز اول هدفمندی بر تولید

موضوع هدفمندکردن یارانه‌ها یکی از چالشی‌ترین موضوعاتی است که در چند سال گذشته فعالان و سیاست‌گذاران اقتصادی را درگیر خود کرده است.

قانونی که در فاز اول آن بخش تولید نادیده گرفته شد تا برای اجرای فاز دوم این قانون، فعالان این بخش خواهان اجرای کامل آن شوند. خواسته‌ای که در طرح حمایت از تولید ملی نیز قید شد تا شاید به این طریق راهکاری قانونی برای ملزم کردن دولت به تخصیص سهم این بخش از قانون هدفمندی یارانه‌ها در فاز دوم فراهم شود.
تصمیم‌گیری برای تصویب و اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها بسیار دشوار بود، اما اتخاذ تصمیم برای اجرای مرحله دوم به مراتب دشوارتر از آن نشان داده است؛ به نحوی که از زمان اجرای مرحله اول و گذشت بیش از سه سال، تا اواخر سال ۱۳۹۲ در عمل، اقدام جدیدی صورت نگرفت. دلیل این مساله عمدتا به وضعیت اقتصاد کشور به‌ویژه در دو سال گذشته برمی‌گردد که با تلاطم‌های قابل توجهی از جمله جهش ارزی، تعطیلی برخی صنایع و افتادن در دام رکود تورمی مواجه بوده است.
به هرحال، پس از بحث‌های طولانی، اجرای مرحله دوم هدفمندکردن یارانه‌ها عمدتا به‌دلیل نیاز مالی دولت در دستور کار قرار گرفت و با قیمت‌های جدید برای بیشتر حامل‌های انرژی، موضوع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مشخص و اجرا شد. در این میان بیشترین نگرانی که در میان فعالان اقتصادی و به‌خصوص بخش صنعت وجود دارد این است که هم باید فشار هزینه‌های ناشی از افزایش قیمت انرژی را تحمل کنند و هم با در نظر گرفتن تجربه اجرای مرحله اول، در انجام اقدامات حمایتی از محل هدفمند کردن از جانب دولت با تردید مواجه هستند. این گزارش سعی دارد ضمن پرداختن به تجربه مرحله اول هدفمندکردن یارانه‌ها و میزان تحقق اهداف و کاستی‌های آن، به بررسی آثار و تبعات اقتصادی اجرای مرحله دوم به‌خصوص از منظر بخش صنعت بپردازد. در این گزارش همچنین به بررسی اجرای مرحله دوم هدفمندکردن یارانه از ابعاد مختلف به‌خصوص تاثیر آن بر درآمد دولت، هزینه‌های تولید بخش صنعت و میزان آسیب‌پذیری زیربخش‌های صنعت از اجرای این مرحله پرداخته شده است. براساس بررسی صورت گرفته به این نتیجه رسیده که اجرای مرحله اول چندان موفقیت‌آمیز نبوده است. این گزارش این نکته را نیز مورد تاکید قرار می‌دهد که در مرحله دوم، با توجه به قیمت‌های در نظر گرفته شده و میزان مصرف فعلی حامل‌های انرژی، درآمد حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی حدود ۴۸۰ هزار میلیارد ریال برآورد می‌شود که بر اساس تبصره (۲۱) قانون بودجه سال ۱۳۹۳ قرار است ۱۰۰ هزار میلیارد ریال آن به عنوان سهم بخش تولید، بهبود حمل‌ونقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی تعلق گیرد. در این میان تخصیص سهم بخش صنعت که یکی از آسیب‌پذیرترین بخش‌ها از اجرای این سیاست است، حائز اهمیت است. از سوی دیگر برآوردها نشان می‌دهد که حداقل میزان افزایش هزینه‌های تولید بخش صنعت (به غیر از صنایع وابسته به کشاورزی) حدود ۴۷/۴ درصد خواهد بود اما در صورت عدم مدیریت مناسب، میزان افزایش هزینه‌ها می‌تواند بیش از این مقدار هم باشد. از میان بخش‌های اقتصادی تنها بخش حمل‌ونقل افزایش هزینه تولید را بیش از سایر بخش‌های صنعت تحمل خواهد کرد. علاوه‌بر این، میزان آسیب‌پذیری زیربخش‌های مختلف صنعت از اجرای مرحله دوم هدفمندکردن یارانه‌ها یکسان نیست و در میان زیربخش‌های صنعت، صنایع پتروشیمی (صنایع تولید مواد و محصولات شیمیایی)، تولید سایر محصولات کانی غیرفلزی و فلزات اساسی بیشترین سهم از کل مصرف انرژی بخش را به خود اختصاص داده‌ است. از این نظر لازم است برای هر زیربخش برنامه ویژه‌ای تنظیم شده تا از این طریق کمترین آسیب‌پذیری از اجرای این سیاست حاصل شود و بیشترین افزایش در بهره‌وری مصرف انرژی حاصل شود. به عبارت دیگر، در تخصیص منابع باید دو متغیر مهم میزان آسیب‌پذیری و بهره‌وری مصرف انرژی در زیربخش‌ها مورد توجه قرار گیرد.
همچنین با توجه به اینکه یکی از اهداف اصلی هدفمندکردن یارانه‌ها افزایش کارآیی مصرف انرژی و کاهش شدت انرژی بوده، لازم است در تخصیص منابع و سیاست‌های صنعتی در هر زیربخش با توجه به ماهیت آن، سیاست‌های ویژه و خاص اتخاذ شود.

آسیب‌شناسی مرحله اول هدفمندی
در این گزارش بر این موضوع تاکید شده که به‌منظور اجرای مرحله دوم هدفمند کردن یارانه‌ها، مرور تجربه مرحله اول و آسیب‌شناسی آن ضرورت دارد. این آسیب‌شناسی می‌تواند حاوی نکات مهمی در اجرای بهتر مرحله دوم باشد. بروز کسری قابل توجه منابع و مصارف هدفمندکردن یارانه‌ها و تغییر ماهیت آن از افزایش کارآیی به توزیع نقدی یارانه‌ها یکی از عمده آسیب‌هایی است که در این گزارش به آن تاکید و قید شده که مصارف هدفمندکردن یارانه‌ها بسیار بیش از منابع آن بوده به نحوی که مابه‌التفاوت آن عمدتا از طریق بودجه عمومی تامین شده است. مهم‌ترین دلایل این مساله را می‌توان به احتیاط و محافظه‌کاری بیش از اندازه در جلب رضایت عمومی از اجرای طرح (و در نتیجه پرداخت نقدی بیش از اندازه)، عدم توانایی در شناسایی گروه‌های هدف و عدم شفافیت رابطه دولت و شرکت‌های تولید و پخش انرژی نسبت داد.
وابستگی اهداف قیمتی هدفمندکردن یارانه‌ها به نرخ ارز و پس رفت در هدفمندکردن یارانه‌ها یکی دیگر از آسیب‌هایی است که اجرای فاز اول به بخش تولید وارد کرده است. دیگر آسیب وارده را می‌توان در کم‌توجهی به روش‌های غیرقیمتی و عدم افزایش ملموس کارآیی تولید و مصرف انرژی دانست.
اما چهارمین آسیب به ابهام در منابع و مصارف اجرای مرحله اول نبود شفافیت رابطه دولت و زیرمجموعه برمی‌گردد و در این گزارش بر این موضوع تاکید شده که به‌دلیل عدم تعریف شفاف رابطه دولت و شرکت‌های زیرمجموعه تولید و توزیع انرژی، اختلافات اساسی بین دولت و این شرکت‌ها در رابطه با درآمدهای حاصل از اجرای مرحله اول وجود دارد به نحوی که سازمان هدفمندکردن یارانه‌ها قائل به تراز بودن منابع و مصارف هدفمندکردن یارانه‌ها است، اما در عمل این‌گونه نیست.
حاکمیت شرایط رکود تورمی بر اقتصاد ملی و تاثیر هدفمندکردن یارانه‌ها را می‌توان پنجمین آسیب وارده به بخش صنعت دانست. در این گزارش بر این موضوع تاکید شده که پس از اجرای مرحله اول، کشور با شرایط رکود تورمی کم‌سابقه‌ای مواجه بوده است. اگرچه مسائلی چون مدیریت ناصحیح اقتصاد ملی و تحریم‌های اقتصادی نقش مهمی در این وضعیت داشته، اما شواهدی دال بر تاثیر اجرای مرحله اول هدفمندکردن یارانه‌ها نیز وجود دارد.

ابعاد اقتصادی اجرای مرحله دوم
ابعاد اقتصادی اجرای مرحله دوم هدفمند کردن یارانه‌ها متعدد است و اجرای این سیاست از ابعاد مختلفی قابل بررسی است. با این حال در این گزارش به دو مساله که برای بخش صنعت حائز اهمیت است پرداخته شده است. این دو مساله عبارت است از منابع درآمدی حاصل از آن و چگونگی جبران زیان گروه‌های آسیب‌پذیر از جمله فعالان بخش صنعت و اثر اجرای مرحله دوم هدفمند کردن یارانه‌ها بر هزینه‌های تولید. برآورد درآمد حاصل از اجرای مرحله دوم هدفمند کردن یارانه‌ها را می‌توان یکی از ابعاد مهم اقتصادی در فاز اول هدفمندی دانست. در این قسمت سعی شده میزان درآمد دولت از محل هدفمند کردن یارانه‌ها برآورد شود. تحقق این درآمدها و چگونگی تخصیص آن می‌تواند حائز اهمیت باشد، به‌خصوص آنکه بنا به گفته اکثر صاحب‌نظران یکی از دلایل عدم موفقیت قابل توجه اجرای مرحله اول، عدم تخصیص سهم تولید در مرحله اول بوده است. جدول فوق برآورد درآمد دولت از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی را نشان می‌دهد. جدول مذکور بیانگر آن است که با در نظر گرفتن درآمد فوق و آنچه از محل منابع بودجه عمومی تعیین شده، دولت باید منابع را به مصارف تعیین‌شده تخصیص دهد. بر اساس جزء (۱) بند (ب) تبصره (۲۱) قانون بودجه سال ۱۳۹۳ سهم بخش تولید، بهبود حمل‌ونقل عمومی و بهینه‌سازی مصرف انرژی در واحدهای تولیدی، خدماتی و مسکونی، ۱۰۰هزار میلیارد ریال تعیین شده که لازم است به نحو مناسبی تخصیص داده شود.
برآورد آثار تورمی ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی را می‌توان یکی دیگر از ابعاد اقتصادی اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها دانست. در این گزارش آمده به دنبال افزایش قیمت حامل‌های انرژی شاخص قیمت تولیدکننده نیز افزایش خواهد یافت؛ به‌طوری‌که هدفمند کردن یارانه‌ها بر افزایش هزینه‌های تولید موثر بوده و با اجرای این سیاست شاخص قیمت تولیدکننده رشد قابل توجهی را نشان می‌دهد. با این حال شاخص قیمت مصرف‌کننده به سرعت نسبت به این افزایش در هزینه‌ها واکنش نشان نداده که به‌دلیل سرکوب‌های قیمتی اعمال‌شده توسط دولت و تعزیرات در آن دوره بوده و در دوره‌های بعدی با کاهش کنترل‌ها و سرکوب‌های قیمتی، رشد شاخص قیمت مصرف‌کننده (تورم) با جهش مواجه و از شاخص قیمت تولیدکننده بیشتر شده است. نتایج نشان می‌دهد افزایش قیمت حامل‌های انرژی، شاخص قیمت تولیدکننده را ۴۵/۴ درصد افزایش خواهد داد. البته باید این نکته را نیز مد نظر قرار داد که تورم برآورد شده تنها ناشی از افزایش هزینه‌های تولید است و سناریو اجرا شده حداقل از سه طریق دیگر از جمله فشار تقاضای ناشی از اجرای طرف مصارف هدفمند کردن یارانه‌ها، انتظارات تورمی و افزایش توان قیمت‌گذاری دلخواه بنگاه‌ها در بستر اجرای سیاست‌های شوک‌درمانی، افزایش نرخ ارز و آثار تورمی ناشی از آن نیز می‌تواند در افزایش نرخ تورم اثرگذار باشد.

میزان مصرف انرژی در صنایع
از سوی دیگر بخش صنعت را می‌توان یکی از آسیب‌پذیرترین بخش‌های اقتصاد ایران از افزایش قیمت حامل‌های انرژی دانست، این مساله به‌دلیل وابستگی نسبتا بالای این بخش به مصرف حامل‌های انرژی است. با این حال در میان زیربخش‌های صنعت نیز میزان وابستگی به حامل‌های مختلف انرژی متفاوت است. در میان بخش‌های صنعتی (صنایع پتروشیمی صنایع تولید مواد و محصولات شیمیایی)، تولید سایر محصولات کانی غیرفلزی و فلزات اساسی بیشترین سهم از مصرف انرژی بخش را به خود اختصاص داده‌اند. این درحالی است که بخش‌هایی نظیر صنایع مواد غذایی و آشامیدنی، تولید منسوجات، تولید محصولات لاستیکی و پلاستیکی، تولید محصولات فلزی فابریکی به جز ماشین‌آلات و تجهیزات و تولید ماشین‌آلات و تجهیزات طبقه‌بندی نشده در جای دیگر، به‌رغم سهم ارزش افزوده نسبتا بالا سهم انرژی‌بری محدودی داشته‌اند. بنابراین، از مجموع نکات این بخش می‌توان چنین برداشت کرد که اگر از زاویه بخش صنعت به موضوع اجرای مرحله دوم هدفمندکردن یارانه‌ها توجه شود، واقعیت آن است که میزان آسیب‌پذیری زیربخش‌های مختلف صنعتی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی یکسان نیست. از این نظر لازم است برای هر زیربخش برنامه ویژه‌ای تنظیم تا از این طریق کمترین آسیب‌پذیری از اجرای این سیاست حاصل شود و بیشترین افزایش در بهره‌وری مصرف انرژی حاصل شود.

تخصیص منابع
مساله تخصیص منابع حاصل از اجرای مرحله دوم هدفمندکردن یارانه‌ها یکی از بخش‌های چالش‌برانگیز اجرای این سیاست بوده است. تا قبل از اجرای مرحله دوم با کسری موجود میان منابع و مصارف هدفمندکردن عملا امکان تخصیص بخشی از منابع به اموری که به تحقق اهداف هدفمندکردن کمک می‌کنند وجود نداشت. با این حال با اجرای مرحله دوم و درآمدهای جدید حاصل از افزایش مجدد قیمت حامل‌های انرژی و انصراف برخی از‌ گیرندگان یارانه نقدی، انتظار می‌رود تخصیص منابع به بخش‌های فراموش شده تخصیص یابد. با در نظر گرفتن اینکه هدف قانون هدفمندکردن یارانه‌ها ایجاد کارآیی در بازار و منابع و مصارف انرژی است، مناسب است تخصیص منابع به مصرف‌کنندگانی که برای اصلاح مصرف خود در جهت بالابردن کارآیی انرژی اقدام می‌کنند، تخصیص منابع به تولیدکنندگانی که محصولات انرژی بر ساخت خود را در جهت بالابردن کارآیی انرژی اصلاح می‌کنند، تامین بخشی از سرمایه‌گذاری لازم برای عرضه انرژی‌های پاک، تامین بخشی از سرمایه‌گذاری لازم برای بالابردن کارآیی انرژی یا کاهش مصرف انرژی، تامین منابع مالی برای کمک به قابل خریدکردن انرژی برای گروه‌های آسیب‌پذیر جامعه، تامین مالی برای کمک به آسیب‌های ناشی از آلاینده‌ها و … اختصاص یابد.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
هدف این گزارش بررسی اجرای مرحله دوم هدفمندکردن یارانه از ابعاد مختلف به‌خصوص تاثیر آن بر درآمد دولت، هزینه‌های تولید بخش صنعت و میزان آسیب‌پذیری زیربخش‌های صنعت از اجرای این مرحله بوده است. به این منظور، ابتدا به‌منظور استفاده از تجربیات حاصل از اجرای مرحله اول، به آسیب‌شناسی اجرای این مرحله از قانون هدفمندکردن یارانه‌ها پرداخته شد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که اجرای مرحله اول چندان موفقیت‌آمیز نبوده است. مهم‌ترین عوامل موثر بر این وضعیت را می‌توان به بروز کسری منابع و مصارف هدفمندکردن، وابستگی اهداف قیمتی قانون به نرخ ارز، بی‌توجهی به روش‌های غیرقیمتی افزایش کارآیی، عدم شفافیت رابطه دولت و زیر مجموعه در اجرای قانون و… اشاره کرد.
افزایش نرخ ارز (دلار) از حدود هزار تومان در زمان اجرای مرحله اول به حدود سه هزار تومان در بازار فعلی ارز آزاد سبب شده است که تحقق اولیه حدود ۵۳ درصد اهداف قیمتی قانون (افزایش قیمت فرآورده‌های نفتی به ۹۰ درصد قیمت فوب خلیج‌فارس، افزایش قیمت گاز طبیعی به ۷۵ درصد قیمت گاز صادراتی و…) با حدود ۴۰ درصد کاهش به حدود ۱۳ درصد برسد. از طرفی دولت در این مرحله در یک اقدام غیرمنطقی و غیرمنطبق با قانون، نه تنها همه درآمدهای حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در مرحله اول بلکه حدود ۵۰ درصد بیش از آن (از محل بودجه عمومی) را به پرداخت یارانه نقدی اختصاص داد و در این میان بخش‌های تولیدی که در آستانه اجرای یک سیاست اصلاح ساختاری، بیشترین نیاز به حمایت را داشتند از این محل بی نصیب ماندند. از سوی دیگر همزمان با اجرای مرحله دوم، قیمت بیشتر حامل‌های انرژی توسط هیات دولت مشخص و افزایش قیمت‌ها اعمال شده است. در این گزارش با در نظر گرفتن قیمت‌های جدید، حداقل میزان افزایش هزینه‌های تولید بخش صنعت (به غیر از صنایع وابسته به کشاورزی) حدود ۴۷/۴ درصد خواهد بود، اما در صورت عدم مدیریت مناسب، میزان افزایش هزینه‌ها می‌تواند بیش از این مقدار هم باشد. بیشترین افزایش هزینه‌های تولید مربوط به بخش حمل و نقل است و بخش سایر صنایع (صنایع غیروابسته به کشاورزی) رتبه دوم در افزایش هزینه‌ها را در میان بخش‌های مختلف اقتصاد ایران خواهد داشت.

منبع: دنیای اقتصاد