دکتر حسین عبده تبریزی*
در حال حاضر سه مقام ناظر (regulator) بر بخش مالی اقتصاد ایران نظارت می‌کنند: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران برای نظارت بر بانک‌ها، بیمه مرکزی برای بیمه‌ها، و سازمان بورس و اوراق بهادار برای نظارت بر بازار سرمایه. هرچند از عمر شکل‌گیری مقام ناظر بازار سرمایه فقط ۸ سال می‌گذرد، اما به‌نظر می‌رسد زمان ادغام مقام‌های ناظر مالی و تشکیل مقام ناظر واحد (single regulator) به‌زودی فرامی‌رسد و در دولت دوازدهم این طرح اجراشدنی است، مشروط بر این‌که در دوره اول دولت دکتر روحانی، اقدامات لازم صورت گیرد.
مقام ناظر واحد همان‌گونه که از اسم آن پیداست نظارت‌کننده‌ای است که بر فعالیت همه عرضه‌کنندگان خدمات مالی در بازار پول و سرمایه نظارت می‌کند. این نهاد مستقل و غیردولتی که موقعیت قانونی خود را با تصویب قانون جدیدی دریافت خواهد کرد و منابع مالی لازم برای فعالیت آن از محل اخذ کارمزد از مؤسسات تحت‌نظارت تأمین خواهد شد، توأمان به دولت (وزارت اقتصاد) و مجلس شورای اسلامی پاسخ‌گو خواهد بود. هدف مقرراتی که این دستگاه نظارتی وضع می‌کند، ارتقای سطح اطمینان به بازارهای مالی، ثبات مالی، حمایت از پس‌اندازکنندگان و کاهش جرایم مالی است؛ اهدافی که در حال حاضر نیز مقامات مالی ناظر سه‌گانه ایرانی جداگانه دنبال می‌کنند.
علت تشکیل مقام مالی ناظر واحد در بسیاری از کشورها عمدتاً کارایی این ساختار نسبت به ساختارهای پراکنده نظارتی تعریف شده است؛ این کارایی البته به تخصیص منابع برمی‌گردد. موقعیت مقام ناظر اجازه می‌دهد که نگاهی مشابه به پهنه کل صنعت مالی داشته باشد و منابع مالی و انسانی نظارتی را به مراکزی تخصیص دهد که بیش‌تر مورد نیاز است. کارایی مقام ناظر واحد به کاهش دوباره‌کاری دستگاه‌های نظارتی و رژیم‌های مقرراتی مختلف و نیز به جلوگیری از آربیتراژ حاصل از مقام‌های ناظر چندگانه برمی‌گردد. رقابت بانک مرکزی و سازمان بورس اوراق بهادار در سال‌های اخیر در ایران باعث تأخیر جدی در وضع مقررات مالی لازم شده است (مثال تدوین مقررات فروش آتی ارز و نظارت دوگانه بر بانک‌ها که در ایران شرکت سهامی تعریف شده‌اند).
تعدد مقامات هزارتویی از رویه‌های مقرراتی را خلق می‌کند که به دوباره و چندباره‌کاری و تضاد می‌انجامد. هماهنگی بین مقامات ناظر حتی در بهترین شرایط دشوار است و این دشواری با خطر خودخواهی‌ها و زیاده‌خواهی‌ها و ادعای ارث و میراث همراه است.
در کشور ما، ادغام مقام‌های مالی ناظر و تشکیل دستگاهی واحد از سه مزیت عمده دیگر برخوردار است که در کنار مزیت‌های بسیار دیگر می‌نشیند: یکی در حوزه صنعت بیمه، دیگری در حوزه بازار پول، و آخری در حوزه بازار سرمایه.
بیمه مرکزی سازمانی دورگه است و به‌عنوان مقام ناظر مشروعیت ندارد، چرا که هم‌چون سازمان کارگزاران بورس سابق هم نظارت می‌کند و هم مقامی عملیاتی است؛ هم داور است و هم بازیگر؛ هم کاسب است و هم ناظر. کسب‌وکار عملیاتی بیمه مرکزی بیمه مجدد یا بیمه اتکایی است، بیمه مرکزی بزرگ‌ترین شرکت بیمه اتکایی در ایران است. با تفکیک نظارت از عملیات، شرکت سهامی بیمه مرکزی می‌باید به بزرگ‌ترین شرکت بیمه اتکایی کشور تبدیل شود، خصوصی‌سازی شود، و مسئولیت نظارت بر فعالیت‌های بیمه‌ای و حمایت از بیمه‌گذاران و بیمه‌شدگان به مقام ناظر واحد جدیدی منتقل شود. یکی از مزیت‌های عمده تجمیع فعالیت‌های نظارت مالی در ایران، ساماندهی فعالیت این شرکت سهامی و تفکیک فعالیت‌های نظارتی و عملیاتی از یکدیگر در صنعت بیمه خواهد بود؛ همان اتفاقی که با قانون ۱۳۸۴ در مورد سازمان کارگزاران بورس رخ داد.
تشکیل مقام مالی ناظر واحد دستیابی به یکی از خواست‌های عمده اقتصاددانان ایرانی را نیز تسهیل می‌کند: استقلال بانک مرکزی. بانک مرکزی اکنون دو حوزه فعالیت کاملاً متفاوت با یکدیگر دارد: کنترل عرضه پول (سیاست پولی) و نظارت بر بانک‌ها و سایر نهادهای پولی کشور.
در حوزه اول، بانک مرکزی سیاست‌های پولی را اجرا می‌کند، نرخ بهره را تعیین می‌کند، عرضه پول کل کشور را کنترل می‌کند، بانکدار دولت است، بانکدار بانک‌هاست، بانک وام‌دهنده نهایی یا آخرین مرجع وام‌دهی است، ذخایر ارزی کشور و طلای کشور را کنترل می‌کند. با تعیین نرخ‌های بهره رسمی می‌کوشد تا هم تورم و هم نرخ ارز کشور را مدیریت کند و مطمئن شود که این نرخ‌ها متناسب با رشد بخش واقعی اقتصاد رشد می‌کند. حوزه دوم، فعالیت بانک مرکزی معطوف به نظارت بر صنعت بانکداری کشور است.
در گروه اول وظایف، بانک مرکزی عرضه پول در کشور را تحت کنترل دارد و بدین‌ترتیب باعث افزایش اطمینان عامه مردم به نظام پولی کشور می‌شود. در این مسیر بانک مرکزی درعین‌حال منبع آماری معتبری است و وام‌دهنده نهایی به صنعت بانکداری در طول زمان‌هایی است که بحران مالی پدید می‌آید. اما نقش دوم این نهاد آن است که مقام ناظر باشد؛ در این مقام می‌کوشد از هجوم به بانک‌ها جلوگیری کند و ریسک بانک‌های تجاری و سایر مؤسسات پولی را کاهش داده و کنترل کند که این مؤسسات وارد معاملات متقلبانه و پرریسک نشوند.
این دو وظیفه از یکدیگر فاصله بسیار دارد. در کشورهای پیشرفته در ۳۰ سال اخیر تلاش گسترده‌ای صورت گرفته است که فعالیت بانک‌های مرکزی از دخالت سیاسی جدا باشد. از این تلاش به استقلال سیاسی نیز تعبیر شده است. اگر به‌دنبال استقلال بانک مرکزی باشیم، این بدان معناست که بانک مرکزی به‌جای آن‌که بانکدار دولت باشد، بانکدار کل اقتصاد باشد. استقلال بانک مرکزی بدان معناست که بانک مرکزی در تصمیمات خود پیرامون عرضه پول متناسب با تولیدات کشور، و متناسب با وضعیتی که هدف کنترل تورم را تحقق بخشد، در نظام پولی کشور دخالت کند. پس، بانک مرکزی پاسخگوی نیازهای بودجه دولت نیست و در تصمیمات خود برای تعیین سطح عرضه پول در کل اقتصاد، از جمله نیازهای دولت را هم در نظر دارد.
برای چنین هدفی، کسانی که در جایگاه بانک مرکزی می‌نشینند، طبعاً و عمدتاً اقتصاددانان مالی برجسته‌ای‌اند که درک درستی از شیوه گردش پول در بخش واقعی اقتصاد دارند. آنان به‌اتکای داده‌هایی که گردآوری می‌کنند، سیاست پولی کشور را تعیین می‌کنند؛ می‌کوشند این سیاست با رشد بخش واقعی اقتصاد متوازن باشد. این وظیفه با وظیفه نظارتی بانک مرکزی از دو جنس مخالف است.
وظیفه نظارتی موضوعی شبیه به هر نوع نظارت مالی است که هرگاه بخواهیم از استقلال بانک مرکزی صحبت کنیم بهتر است هم‌زمان وظایف نظارتی بانک مرکزی را به مقام ناظر واحد واگذار کنیم و بانک مرکزی و اقتصاددانان آن را از حوزه نظارت، کنترل، بررسی حساب‌ها و اطمینان از تمکین بانکداران تجاری به مقررات منفک کنیم. بنابراین، در ایران به‌لحاظ ضرورت استقلال بانک مرکزی از دولت، می‌توان هم‌زمان با اصلاح قانون، وظیفه نظارتی نظام پولی را از بانک مرکزی منتزع کرد و آن را در اختیار مقام ناظر مالی واحد قرار داد. با تشکیل مقام ناظر مالی واحد، در اقتصاد ایران زمینه‌های استقلال بانک مرکزی در مفهوم مورد اشاره فراهم می‌شود.
بالاخره، با تشکیل سازمان نظارتی واحد، مشکل دیگری حل می‌شود که به بازار سرمایه مربوط است. هم‌زمان با تشکیل مقام ناظر مالی واحد، باید مشکل جاری مقام ناظر بازار سرمایه کشور حل شود. بدین‌معنی که اخیراً انجمن بین‌المللی مقام‌های ناظر (ISCO) از پذیرش ایران به‌عنوان عضو خودداری کرده و معتقد است ساختار نظارتی موجود در کنترل صاحبان سرمایه نیست و دولت با حضور در شورای عالی بورس، امکان این‌که این بخش بتواند نظارت مستقلی را اعمال کند، از آن سلب کرده است.
در جریان تصویب قانون اوراق بهادار از سال ۱۳۸۲ تا سال ۱۳۸۴، تغییرات عمده‌ای در متن اولیه قانون داده شد. از جمله مهم‌ترین آن تغییرات این بود که مقام ناظر بر بازار سرمایه دولایه‌ای شد. در پیش‌نویس لایحه قانونی، صرفاً نام سازمان بورس و اوراق بهادار به‌عنوان مقام ناظر قید شده بود. اما بعداً در دولت به‌استناد این‌که شورای نگهبان ایراد قانون اساسی به این مصوبه خواهد گرفت، لایه دیگری به سازمان بورس و اوراق بهادار اضافه شد که نام شورای عالی بورس به خود گرفت. در همان زمان نیز تصریح شد که شورای عالی بورس درواقع به‌لحاظ محدودیت‌های قانون اساسی در ایران تشکیل می‌شود و ضرورتی بر وجود مقام ناظر دولایه وجود ندارد. اکنون این وضعیت مورد انتقاد نهادهای ناظر بین‌المللی قرار گرفته است و از پذیرش سازمان بورس و اوراق بهادار در محافل بین‌المللی جلوگیری شده است.
با تشکیل مقام ناظر مالی واحد در ایران، این مشکل فنی جاری نیز حل خواهد شد. البته حل این مشکلات در گرو مناسبات بهتر بین‌المللی ایران و مناقشات هسته‌ای جاری است.
با توجه به آن‌چه گفته شد، پیشنهاد مقاله آن است که مقام ناظر مالی واحد متشکل از سه نهاد موجود تشکیل شود. در این مسیر سه مشکل اساسی بخش مالی کشور نیز حل خواهد شد. در صنعت بیمه مشکل تفکیک عملیات از نظارت اتفاق خواهد افتاد. در نظام پولی کشور امکان استقلال بانک مرکزی فراهم خواهد شد و در بازار سرمایه موانع پذیرش سازمان بورس و اوراق بهادار در نهادهای بین‌المللی رفع خواهد شد.
پیشنهاد تشکیل این نهاد به دوره دوم دولت آقای روحانی واگذار می‌شود. معنای این بحث آن است که دولت یازدهم چهار سال فرصت خواهد داشت تا زمینه‌های مطالعاتی و تصویب قوانین لازم برای مستقل‌کردن بانک مرکزی و تشکیل نهاد مالی ناظر را فراهم آورد.
قبلاً پیشنهاد کرده‌ام که دولت سیاست‌های اقتصادی خود را به سه گروه تقسیم کند: اقدامات عاجل که در سال ۱۳۹۲ انجام خواهد شد؛ اقدامات اقتصادی دور اول فعالیت دولت که اقدامات میان‌مدت خواهد بود، جرقه شروع آن‌ها در سال ۱۳۹۲ زده خواهد شد، آثار آن‌ها در پایان سال ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ ملموس خواهد شد؛ و بالاخره برنامه‌های بلندمدت که در آن سیاست‌های جسورانه‌تر در دور دوم دولت آقای روحانی به اجرا درخواهد آمد. پس، پیشنهاد مربوط به استقلال بانک مرکزی و تشکیل مقام ناظر مالی واحد به برنامه بلندمدت و دور دوم ریاست‌جمهوری دولت آقای روحانی برمی‌گردد.
*استاد دانشگاه و دبیرکل پیشین بورس تهران
منبع: فرارو
  |
 |
 |
 |
 |
