در صدر این قانون، ارایه تصویری شفاف از مطالبات و بدهی‌های دولت، با تأکید بر به‌روزرسانی این اطلاعات و ایجاد امکان تسویه بدهی‌ها از طریق تهاتر با مطالبات شخص بدهکار از دولت یا شرکت‌های دولتی مورد تأکید قرار گرفته است.
رشد اقتصادی هر کشور مستلزم افزایش بیشتر، نسبت به دوره قبل، تولید کالاها و خدمات و تحقق این امر متاثر از چگونگی رفع موانع آن است. در همین راستا بنا بر لایحه پیشنهادی دولت و با اعمال تغییراتی برای تأمین نظر اکثریت نمایندگان مجلس شورای اسلامی، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور تصویب و برای اجرا به دولت ابلاغ شد. این قانون از وجوه مختلفی حایز اهمیت است. در این نوشتار، براساس فرازهای اصلی قانون، به اجمال به معرفی ظرفیت‌های آن پرداخته شده است. در مواردی نیز توصیه‌هایی برای اجرای صحیح قانون ارایه شده است.
شفاف‌سازی بدهی‌ها و مطالبات دولت
در صدر این قانون، ارایه تصویری شفاف از مطالبات و بدهی‌های دولت، با تأکید بر به‌روزرسانی این اطلاعات و ایجاد امکان تسویه بدهی‌ها از طریق تهاتر با مطالبات شخص بدهکار از دولت یا شرکت‌های دولتی مورد تأکید قرار گرفته است. برای این منظور اخذ تأییدیه سازمان حسابرسی تصریح شده است. در همین راستا با هدف رعایت حقوق طلبکاران از دولت، در صورتی که اشخاص بدهکار به دولت، طلبکار دولت یا شرکت‌های دولتی باشند، ایجاد محدودیت‌هایی مانند ممنوعیت خروج از کشور، متاثر از موازنه طلب و بدهی اشخاص خواهد بود. آخرین موضوع پیش‌بینی شده در قانون در ارتباط با بدهی دولت یا شرکت‌های دولتی، پیش‌بینی انتقال بدهی آن دسته از شرکت‌های مادر تخصصی به دولت (در مقابل افزایش سرمایه دولت در این شرکت‌ها) است که دارایی آنها (مانند نیروگاه‌های حرارتی) متأثر از قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ به بخش خصوصی واگذار شده است. همچنین به منظور ایجاد واحد مسئول و پاسخگو برای ارایه این گزارش‌ها، واحد سازمانی جدیدی در وزارت امور اقتصادی و دارایی ایجاد خواهد شد. در مسیر اجرای این تکالیف قانونی، مناسب است به برخی نکات توجه شود. نکته اول این‌که اصولا با ابلاغ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴، ایجاد و افزایش بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی می‌بایست (از طریق واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام و پرهیز از آغاز فعالیت‌های جدید مشمول گروه‌های یک و دو ماده دو این قانون) کنترل شود و کاهش یابد. بنابراین تحلیل منشأ ایجاد این بدهی‌ها که منجر به بزرگتر شدن بدنه دولت می‌شود و اتخاذ راهکارهای لازم برای ممانعت از آن از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. متاسفانه این امر مهم در سازوکار پیشنهادی در قانون برای ارایه گزارش بدهی‌ها مورد بی‌توجهی قرار گرفته است. نکته دوم، به تاییدیه سازمان حسابرسی برمی‌گردد. این سازمان بدهی‌ها را براساس استانداردهای خود بررسی و اظهارنظر می‌کند. بخشی از بدهی دولت و شرکت‌های دولتی، برخلاف وجود بدهی و حقوق بخش خصوصی در این زمینه، مورد تأیید قرار نمی‌گیرد. به‌طور مثال بدهی‌هایی که دستگاه‌های اجرایی، فراتر از تخصیص یا موافقتنامه مبادله شده، موجب شده‌اند یا به هر علتی در دفاتر ثبت نشده است معمولا مورد ایراد حسابرس قرار می‌گیرد. لذا برای ارایه تصویری دقیق از بدهی‌ها و رعایت حقوق طلبکار (باوجود تخلف دستگاه اجرایی) باید چاره‌اندیشی کرد. نگارنده (برخلاف تأکید بر تأمین نیروی انسانی این واحد از ظرفیت‌های موجود) ایجاد واحدی سازمانی برای این منظور را سازگار با سیاست‌های کلان در حوزه کوچک‌سازی دولت نمی‌داند. اصولا سازمان حسابرسی (با توجه به این‌که مسئولیت حسابرسی کلیه شرکت‌های دولتی را به عهده داشته و این اطلاعات را در هر دوره رسیدگی می‌کند) یا دفتر امور شرکت‌های وزارت امور اقتصادی و دارایی می‌توانستند این ماموریت را انجام دهند. انجام این کار می‌توانست به ارتقای بهره‌وری واحدهای موجود منجر شود. نکته بعد پیچیدگی احصا و مقایسه بدهی‌ها و مطالبات است. هر دوی این متغیرها از ماهیتی دینامیک برخوردارند. به عبارت دیگر با ارایه یک صورت وضع و تأیید آن، بدهی به یک شخص می‌تواند افزایش یافته و از سوی دیگر با ثبت هر سند پرداخت، بدهی‌ها کاهش می‌یابد. شخص بدهکار ممکن است تحت عنوان دیگری طلبکار باشد. به‌طور مثال شخصی که سهام یک بنگاه (مانند نیروگاه که طرف خرید محصول آن شرکت‌های دولتی هستند) را خریداری کرده، بابت خرید سهام بدهکار دولت است اما خود این فرد از دولت طلبکار نیست بلکه شرکت خریداری‌شده (که شخصیت حقوقی مستقلی دارد) طلبکار می‌شود. باید به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی کرد تا در تطبیق اشخاص طلبکار و بدهکار همزمان، این مسائل موجب تضییع حق برخی اشخاص نشود.
در نهایت، برای شرکت‌هایی که دارایی آنها واگذار شده است، مقرر شده با انتقال بدهی مانده در دفاتر این شرکت‌ها (بدهی مربوط به ایجاد دارایی‌های واگذار شده) سرمایه دولت در این شرکت‌ها افزایش یابد. از آن‌جایی که مجددا دولت باید برای بازپرداخت این بدهی چاره‌اندیشی کند و از سوی دیگر اصولا جابه‌جایی عنوان بدهکار (از شرکت به دولت) مشکل طلبکار را حل نخواهد کرد، مناسب بود به جای این کار، از محل درآمد حاصل از واگذاری منابع لازم برای تسویه بدهی مذکور در اختیار شرکت قرار می‌گرفت. به این ترتیب موضوع افزایش سرمایه دولت که به‌هرحال حاکی از بزرگتر شدن دولت بوده و به دنبال آن باید مجموعه‌ای از فعالیت‌ها ازجمله اصلاح اساسنامه (برای اصلاح ماده مربوط به سرمایه شرکت)، ثبت آن و اخذ تأییدیه هیأت وزیران و شورای نگهبان و در مواردی مجلس شورای اسلامی (برای شرکت‌هایی که اساسنامه آنان در حکم قانون است) صورت پذیرد. فعالیتی طولانی که وقت و هزینه بسیار زیادی از کارشناسان و مدیران دولتی را به خود اختصاص خواهد داد.
کنترل تبعات قیمت‌های یارانه‌ای بر بازار
با وجود چندین دهه از سایه سنگین قیمت‌های یارانه‌ای (اعم از قیمت‌های انرژی و غیرانرژی) بر بازار و تصویب قانون هدفمند‌کردن یارانه‌ها، همچنان نتوانسته‌ایم راه‌حلی جامع و منسجم برای مدیریت تبعات منفی یارانه‌ها بر محیط کسب و کار بیابیم. در این قانون تمهیداتی به این شرح اندیشیده شده است، پیش‌بینی تضمین خرید و یا عقد قرارداد بلندمدت (تا ۵٠ سال) برای خرید محصول تولیدی طرح‌های واگذار شده به متقاضیان خصوصی و همچنین کمک به طرح‌های فاقد توجیه اقتصادی و امکان تحویل معادل انرژی یا سوخت صرفه‌جویی شده به سرمایه‌گذار. متاسفانه در بخش تحویل طرح‌های نیمه‌تمام، همچنان نسبت به تکرار بندهای پیش‌بینی شده در قوانین بودجه سنواتی یا حتی قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ اقدام شده است. بنابراین مدیریت صحیح طرح‌های نیمه‌تمام، علاوه بر جدیت در عدم آغاز طرح‌های جدید که البته هرگز شاهد جدیتی متناسب با مفاد قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ نبوده‌ایم، کلید اصلی تغییر جایگاه و نقش دولت است.
این موضوع به مراتب مهم‌تر از واگذاری سهام دولت در بنگاه‌های موجود است. در سال‌های گذشته باوجود اعطای اختیار یا تکلیف برای واگذاری طرح‌های نیمه تمام به سوالات کلیدی این حوزه پاسخی داده نشده و همچنان این سوالات مسکوت است. برای این منظور باید تلاش کرد در آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی نحوه تداوم تزریق منابع عمومی که برای هر یک از این طرح‌ها در بودجه‌های سنواتی پیش‌بینی می‌شود را روشن کرد. دستگاه‌های اجرایی با این استدلال که برای واگذاری طرح نیمه‌تمام باید فعالیت آن را متوقف کرد (برای پرهیز از شکل‌گیری ارزش متغیر دارایی‌های طرح) و انجام این کار به معنی تأخیر در اجرای طرح است که این مورد اخیر با هدف تسریع در اتمام طرح‌های نیمه‌تمام ناسازگار است، همواره امر واگذاری را به تأخیر می‌اندازند. از سوی دیگر، ذی‌حسابان دستگاه‌های اجرایی همواره برای مشارکت بخش خصوصی در طرحی که دارای ردیف منابع عمومی است، جانب احتیاط را در پیش می‌گیرند. بنابراین، این کلاف سر در گم همچنان به راه خود ادامه می‌دهد. برای حل مشکل پویایی ارزش دارایی‌های طرح نیمه‌تمام می‌توان طرح‌های نیمه‌تمام را در قالب شخصیت حقوقی مستقل سازماندهی کرد. بنابراین، تزریق منابع عمومی به طرح در دفاتر شخصیت حقوقی مستقل آن ثبت شده و لذا مشارکت بخش خصوصی با دولت و یا واگذاری تمام حقوق صاحبان سهام به متقاضی بخش خصوصی برای اتمام طرح با سهولت و شفافیت بیشتری صورت خواهد گرفت. نکته بعدی در این زمینه، پیش‌بینی و تجویز استمرار حضور دولت، این بار در قالب موجه‌تر قراردادهای بلندمدت خرید محصول است. هرچند در مقام مقایسه، نسبت به کارفرمایی مستقیم دولت، تضمین خرید و یا خرید محصول می‌تواند یک گام به جلو باشد با این حال این امر نیز تبعات منفی زیادی دارد. استفاده از ظرفیت‌های همین قانون برای شفافیت در مناسبات بازار و شکل‌گیری قیمت‌های رقابتی، با پیش‌بینی و جبران تفاوت قیمت‌های یارانه‌ای از طریق ابزارهای مالی مناسب به مراتب کاراتر و دارای پتانسیل بسیار کمتر فساد است. انعقاد هر قرارداد، جدا از فرآیندهای طولانی مذاکره و توافق و مبادله، می‌تواند بستر مناسبی برای بهره‌برداری‌های نادرست باشد. نکته آخر در این بخش تجویز گزینه کاهش قیمت مشترکین کم‌مصرف تا قیمت صفر است. این بند دو خطر جدی دارد. خطر اول، فشار برای کاهش قیمت این سطوح از مصرف بدون تغییر قیمت سطوح دیگر (برای جبران درآمدهای از دست رفته بنگاه) بوده و خطر دوم این است که اصولا حیات بنگاه دچار تهدید شود. به‌عنوان یک مثال شاید بی‌ارتباط اما گویا فرض کنید از فردا در کشور اعلام شود اشخاصی که الگوی مصرف کفش را رعایت کنند، می‌توانند کفش رایگان دریافت کنند. در این محیط آیا امکان هویت پیدا کردن یک بنگاه با درآمد صفر متصور است؟ البته در بخش توسعه بخش معدن محدود کردن دست دولت برای دخالت در بازار و قیمت‌گذاری برای مصادیق رقابت‌پذیر، اقدام شایسته‌ای به نظر می‌رسد.
تسهیل خرید نقد و اقساط
تسهیل امکان خرید نقد و اقساط توسط دولت و شرکت‌های دولتی، هر چند برای فروشندگان کالاها و خدمات می‌تواند خبر خوبی باشد، استمرار تفکر کارفرمایی دولت و شرکت‌های دولتی است. هرچه ظرفیت‌های ایفای نقش کارفرمایی شرکت‌های دولتی گسترش می‌یابد، به همان نسبت باید انتظار داشت دولتی‌ها زمین بازی را اشغال کنند.
تسهیل اخذ تسهیلات و تأمین مالی
بخش مهمی از قانون به ایجاد ظرفیت‌های جدید برای تسهیل تأمین مالی بخش خصوصی می‌پردازد. این بخش ازجمله نقاط قوت قانون است. تلاش برای نشاندن بانک‌ها بر کرسی بانکداری به جای سرمایه‌گذاری و شرکت‌داری، ایجاد امکان آزاد‌سازی تدریجی وثیقه‌ها یا جایگزینی آن، محدود کردن اختیارات بانک برای حراج وثایق از طریق ممنوعیت اخذ وکالت بلاعزل وام‌دهنده، رعایت حریم بنگاه، فعالیت و تولید در صورت عدم امکان بازپرداخت تسهیلات و تمهیداتی برای وصول مطالبات مشروط به حیات و تداوم فعالیت بنگاه، تسهیل تأمین سرمایه در گردش از طریق پیش‌بینی حساب ویژه، ایجاد امکان وصول معوقات بانکی ۴سال گذشته مشروط بر رعایت شرایط خاص و ایجاد امکان فروش اوراق مشارکت برای شرکت‌های خصوصی از مهم‌ترین تصمیمات و زیرساخت‌های قانونی این حوزه است. در مورد اخیر ولو این‌که دولتی‌ها بتوانند تصمیمات خود را توجیه کنند، با توجه به اهداف و روح حاکم بر ماده (٨) قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ و تبصره ذیل آن، اعطای امتیاز فروش اوراق مشارکت به‌ویژه با تضمین دولت و دریغ این امتیاز از بنگاه‌های خصوصی مغایر قانون است. در این بخش از قانون تمهیداتی برای وصول مطالبات تأمین‌کنندگان مالی، بدون این‌که موجب تعطیلی بنگاه شود، می‌تواند ظرفیت ارزنده‌ای باشد که از بروز فجایع اجتماعی بسیاری جلوگیری کند.
کاهش ریسک سرمایه‌گذاری در بورس
بخش دیگری از قانون، توجه به ابزارهای ثبات غیردستوری در بورس و بازار سرمایه است. پیش‌بینی صندوق تثبیت بازار سرمایه و صدور مجوز برای خرید و نگهداری ١٠درصد سهام شرکت، با هدف مدیریت نوسانات قیمت سهام شرکت در بازار، می‌تواند اطمینان سهامداران خرد در بازار را بهبود بخشد.
تسهیلات مالیاتی
یکی از ابزارهای بسیار مهم دولت‌ها برای سیاست‌گذاری موثر و محرک، بکارگیری سازوکارهایی مبتنی بر مالیات است. برای کاهش درجه اتکای دولت به درآمدهای نفتی، جدا از کوچک‌سازی دولت، افزایش سهم درآمدهای مالیاتی است. این درحالی است که اصولا برای اخذ مالیات باید بنگاهی تولیدی باشد که با کسب درآمد و سود بتواند به دولت مالیات پرداخت کند. در دوره رکود که بنگاه‌ها با ظرفیت خالی مواجه بوده و امکان بکارگیری تمام ظرفیت‌های خود را ندارند، ایجاد تسهیلات مالیاتی، ابزاری است که نباید از آن غفلت کرد. قانونگذار، بنا به پیشنهاد دولت، در این بخش تصمیمات درخور تحسینی اتخاذ کرده است. برای این منظور در قانون پیش‌بینی شده معادل حداقل سود مورد انتظار عقود مشارکتی روی آورده نقدی برای تأمین مالی مشمول معافیت مالیاتی است. راه‌اندازی کسب‌وکارهای جدید مشمول نرخ صفر مالیات برای ۵سال اول فعالیت‌های سرمایه‌گذاری جدید شده است. نگارش نرخ صفر از آن جهت که علاوه بر معافیت مالیاتی، ارتقای درجه شفافیت و انضباط مالی را به همراه دارد، تصمیم شایسته‌ای است. در همین زمینه مشوق‌های مناسبی برای جهت دهی به سرمایه‌گذاری اتخاذ شده است. افزایش دوره برخورداری از معافیت مالیاتی با افزایش اشتغال، استقرار در مناطق کمتر توسعه یافته و شهرک‌های صنعتی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و تأمین هزینه‌های تحقیق و پژوهش ازجمله مسائلی است که با تصمیم مشترک دولت و قانونگذار دیده شده‌اند. در راستای همین سیاست‌های مشوق و محرک، عدم تسری معافیت‌ها در مورد صادرات مواد خام نیز مورد توجه قرار گرفته است.
تسهیل صدور پروانه‌ها و عملیات گمرکی
یکی از ظرفیت‌های مفید دیگر قانون، تلاش برای شفاف‌سازی و همچنین کاهش فرآیندهای پیچیده‌ای است که متقاضیان سرمایه‌گذاری و یا تولیدکنندگان با آن مواجه هستند. بدیهی است اغلب دولت‌ها برای ایفای ماموریت‌ها و مسئولیت‌های نظارتی خود، راه‌اندازی هر فعالیت جدید را مشروط به اخذ مجوزهای مختلفی می‌دانند. مجوز سرمایه‌گذاری، مجوز محیط‌زیست، مجوز استفاده از منابع آب، مجوز استفاده از اراضی طبیعی، مجوز تغییر کاربری و مجوز اتصال به شبکه تنها بخشی از مجوز‌هایی است که اتفاق در مواردی منجر به تسهیل پیگیری حقوق مصرف‌کنندگان از سوی دستگاه‌های مسئول دولتی (به‌عنوان نماینده مردم) می‌شوند. در همین زمینه چگونگی ترخیص کالاها از گمرک نیز می‌تواند هر دو گروه متقاضیان سرمایه‌گذاری و تولیدکنندگان را متاثر کند. در ماده (۶) قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ زیرساخت قانونی مناسبی برای این امر پیش‌بینی شده است. متاسفانه به جای اجرای دقیق این ماده، در برنامه چهارم ماده دیگری (ماده ۶٢) با همین ماهیت تصویب و با معرفی دستگاه متفاوتی برای پیگیری امور اجرایی، عملا باعث ناهماهنگی و تأخیر جدی در انجام اقدامات لازم برای بهبود مستمر محیط کسب‌وکار به‌ویژه از طریق شفاف‌سازی و کاهش فرآیندهای صدور مجوزها شد. در این قانون با لغو مفهومی ماده ۶٢ مجددا مسیر ماده ۶ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ به‌عنوان یک قانون دایمی تثبیت شده است. البته با عنایت به ماده ٩٢ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴، امکان اتخاذ تصمیم صحیح در دولت، حتی با وجود ماده ۶٢ قانون برنامه پنجم، وجود داشت با این حال متاسفانه از این ظرفیت به درستی استفاده نشد.
نوسازی صنایع فرسوده
برخی واحدهای تولیدی، باوجود فعالیت، دارای ماشین‌آلات و خطوط تولید فرسوده هستند. این تجهیزات مستلزم اصلاح و جایگزینی یا به تعبیری نوسازی است. با این حال شرایط این بنگاه‌ها مشابه واحدهای مسکونی فرسوده است که ساکنان برخلاف اطلاع از وضع نامناسب محل سکونت خود و ضریب امنیتی پایین آن، امکان خروج از آن محل و نوسازی بافت فرسوده را ندارند. همان‌طور که برای آن حوزه راهکارهایی اندیشیده شد، در این قانون پیش‌بینی شده با حمایت اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی بتوان با وضع بیمه بیکاری برای نیروهای شاغل در صنایع فرسوده این شرکت‌ها، امکان نوسازی بنگاه را فراهم کرد.
صندوق‌های پژوهش و فناوری
به همان نسبت که دولت می‌بایست از تصدی خارج شده و اندازه خود را کوچک کند، توجه به حوزه‌های فناوری که دارای ریسک بالایی بوده و هنوز مراحل تجاری شدن را پشت سر نگذاشته‌اند مستلزم حمایت موثر دولت هستند. این حمایت به معنی تجویز دخالت مستقیم دولت نیست. تمهید شرایطی برای کاهش و تسکین ریسک، تأمین بخشی از منابع پژوهش، ایجاد امکان اخذ تسهیلات با ضمانت دولت و… اقداماتی است که می‌تواند اهداف دولت و قانونگذار را در این حوزه تأمین کند. خوشبختانه در این قانون توسعه ظرفیت صندوق‌های پژوهش و فناوری به نحو مناسبی مورد توجه قرار گرفته است.
بخش کشاورزی
در نهایت، دو تصمیم مهم برای بخش کشاورزی در قانون رفع موانع تولید اتخاذ شده است. هدف‌گیری سهم معین برای بخش کشاورزی (حداقل معادل سهم این بخش از اقتصاد کشور) از تسهیلات بانکی و ایجاد سامانه داده‌ها به منظور شناسایی دقیق واحدهای تولیدی محصولات کشاورزی برای ایجاد امکان پرداخت یارانه نقدی یا غیرنقدی تصمیماتی است که به این حوزه برمی‌گردد. تصمیم دوم زیرساختی و کلیدی است که در صورت بهره‌برداری صحیح می‌تواند بخش کشاورزی را متحول و بحران آب را کنترل کند. در این بخش تنها به ذکر یک مثال اکتفا می‌شود. سال‌هاست به هر یک از محصولات کشاورزی، فارغ از تناسب آن با سیاست‌های کشور در بخش کشاورزی و آب، بی‌هدف یارانه پرداخت می‌شود. ایجاد سامانه داده‌ها می‌تواند زیرساخت لازم برای جهت‌دهی صحیح به سیاست‌های بخش کشاورزی و آب را فراهم کند.
در نهایت، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور قانون خوبی است. البته یکی از اشکالات شکلی آن، پراکندگی فراوان مواد آن است که ظاهرا گریزناپذیر بوده است. با این حال داشتن قانون خوب تنها یک شرط لازم است. هنر دولت در تدارک زیرساخت‌های اجرایی برای بهره‌برداری از این ظرفیت می‌تواند به کفایت آن منجر شود.
منبع: شهرووند
  |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
