استقلال بانک مرکزی کافی است؟

سال‌هاست که در مورد استقلال بانک مرکزی هم در محافل آکادمیک و هم در حوزه سیاست‌گذاران اجرایی کشور دیدگاه‌های مختلف ارائه شده است، بدون آنکه درخصوص مکانیزم اجرایی حرکت به سمت استقلال راهکارهای مشخص ارائه شود. در ایران که همواره سایه دولت بر بانک مرکزی سنگینی کرده است، حتی حرکت تدریجی به سمت استقلال هم با دشواری‌های بزرگی روبه‌رو است. تنظیم مقررات مربوط به روابط دولت با بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین سیاست‌ها برای دستیابی به این هدف دشوار است، بالاخص اکنون که هدف کنترل تورم به سیاستی کلیدی و مقدم بر هر برنامه دیگری مبدل شده است. پیش از آنکه به بحث اصلی ورود کنم، موضوع را با یک مثال ساده آغاز می‌کنم، که می‌تواند در درک دیدگاه اصلی نگارنده کمک شایانی کند.

اگر یک شرکت هواپیمایی بخواهد برای یکی از هواپیماهای خود، خلبانی را انتخاب کند، قبل از آنکه به موضوع شرایط احراز پست خلبانی، چگونگی عزل و نصب وی، مدت زمان تصدی این سمت و چگونگی نظارت بر مسوولیت‌های محوله و تعهد وی به مسوولیت‌های مقرر بیندیشد، بر موضوع چگونگی طراحی سخت‌افزاری هواپیمایی تمرکز می‌کند که قرار است بعدها فردی سمت خلبانی آن را بر عهده بگیرد؛ زیرا اگر هواپیما هنگام طراحی موتور با مشکلات ساختاری روبه‌رو باشد، ماهرترین و مستقل‌ترین خلبانان دنیا نیز قادر به جلوگیری از بروز سانحه احتمالی نیستند.
در مقابل هر خلبان ده‌ها نمایشگر مختلف وجود دارد که خلبان بتواند در هر لحظه هم از وضعیت موتور و هم از اوضاع جوی بیرون اطلاعات دقیقی کسب کند و هم به ابزار ناوبری (Navigation) متفاوتی دسترسی دارد که با اطلاع از آخرین داده‌ها، بهترین اقدام لازم برای تضمین سرعت و ایمنی هواپیما را به کارببندد. با این مثال ساده اکنون می‌توان رئیس کل بانک مرکزی را به خلبانی تشبیه کرد که باید قادر باشد از یکسو در حداقل زمان ممکن به اطلاعات موردنیاز هم در نظام بانکی و هم درخصوص کل عوامل تاثیرگذار بر اقتصاد اشراف داشته باشد و از سوی دیگر با در اختیار داشتن ابزار لازم به طراحی سیاست‌های پولی مناسب اقدام کند. در ایران اولا آمار شاخص‌های کلیدی در زمان مناسبی در اختیار سیاست‌گذاران قرار نمی‌گیرد، ثانیا بسیاری از نمایشگرهای لازم برای تصمیم‌گیری اساسا در برابر چشم سیاست‌گذار قرار ندارد. از سوی دیگر حتی اگر بتوان بر این مشکل اساسی غلبه کرد (که به نظر حل آن چندان دشوار نمی‌نماید) مساله در اختیار داشتن ابزار ناوبری مناسب هنوز لاینحل باقی مانده است. به دلایل مختلف از جمله توسعه‌نیافته بودن نظام مالی کشور، بانک مرکزی از ابزارهای نسبتا محدودی برای اجرای سیاست‌های پولی برخوردار است. در واقع، اگرچه استقلال بانک مرکزی می‌تواند تضمین‌کننده عدم وابستگی در تصمیم‌گیری و تعیین سیاست‌های پولی باشد، اما اجرای موفق این تصمیم‌ها مستلزم داشتن ابزارها و اهرم‌های متداولی است که سایر بانک‌های مرکزی از آن بهره می‌جویند. ازجمله ابزارهای مهم اجرای سیاست‌های پولی وجود یک بازار اوراق قرضه بزرگ و نقدشونده است که به بانک مرکزی امکان تاثیرگذاری بر نرخ بهره را می‌دهد. با توجه به مشکلات موجود در خصوص تشکیل این بازارها و نیز کوچک بودن بازار اوراق مشارکت (و اخیرا صکوک) به‌عنوان جایگزین اوراق قرضه، اجرای سیاست‌های پولی عمدتا از طریق تعیین سقف نرخ سود بانکی اجرا می‌شود که اولا باعث عدم تعادل‌های شدید در بازار پول می‌شود و ثانیا نقض بارز حقوق سپرده‌گذاران بانکی است که عموما از اقشار متوسط یا کم‌درآمد جامعه محسوب می‌شوند.
به‌منظور شفافیت بیشتر موضوع می‌توان به یک مصداق عینی پرداخت. اکنون یکی از مهم‌ترین مکانیزم‌های جبران کسری بودجه استقراض از بانک مرکزی است. حال فرض کنید در بهترین حالت، بانک مرکزی در یک سطح استقلال ایده‌آل قرار دارد و راه هرگونه استقراض را بر دولت بسته است، در چنین صورتی بدون استفاده از ابزار رایج در بانک‌های مرکزی، چگونه می‌توان سیاست تثبیت قیمت‌ها را اجرا کرد و در این صورت از آنجا که دولت برای تامین کسری بودجه قادر به استفاده از روش‌های متداول رایج در جهان از جمله انتشار اوراق قرضه دولتی نیست، آیا شاهد تنش‌های سیاسی بزرگ بین دولت و بانک مرکزی نخواهیم بود؟ در چنین حالتی علاوه‌بر از میان رفتن امکان اجرای سیاست‌های پولی به‌دلیل فقدان ابزارهای لازم، سیاست مالی کشور هم فلج خواهد شد.
سیاست‌گذاری اقتصادی کشور متاسفانه اغلب از تدوین یک نظام توالی مناسب در اجرای سیاست‌ها ناتوان بوده و به همین دلیل بهترین سیاست‌ها اگر در زمان مناسب و با تدوین سیاست‌های تکمیلی به اجرا نرسد، نه فقط به هدف مورد نظر خود دست نخواهد یافت، بلکه ممکن است مشکلات فعلی نظام بانکی را هم تا حد زیادی پیچیده کند. اساسا بحث درخصوص استقلال بانک مرکزی بدون تنظیم ابزار لازم برای اجرای سیاست‌های پولی از جمله عملیات بازار باز (خرید و فروش اوراق قرضه از طرف بانک مرکزی) یا تغییر در نرخ تنزیل مجدد (نرخی که بانک مرکزی به سایر بانک‌ها تسهیلات می‌دهد) همچون انتصاب یک خلبان ماهر در هواپیمایی است که هم نمایشگرهای مخصوص در مقابل وی قرار ندارد و هم از کاربرد بدیهی‌ترین ابزار ناوبری بی‌بهره است. بحث استقلال بانک مرکزی بدون طراحی مجدد ساختار بانک مرکزی و تعریف ابزار لازم که ذکر آن رفت، اساسا موضوعی ثانویه و به قول فقها «سالبه به انتفاء موضوع» است.

منبع: دنیای اقتصاد