مریم فکری*: محمد کردبچه یکی از قدیمی‌ترین چهره‌های بودجه‌نویسی کشور است که به قول خودش در دوره جنگ و پس از انقلاب به تنهایی توانسته تنظیم و تدوین بودجه را بر عهده بگیرد. او دارای مدرک کارشناسی‌ارشد رشته اقتصاد نظری از دانشگاه ایست آنگلیا است و مدتی مدیرکل دفتر امور اقتصاد کلان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بود. کردبچه از سال ۵۴ تا ۵۶ کارشناس دفتر برنامه‌سنجی و اقتصاد عمومی، از سال ۵۶ تا ۵۷ معاون دفتر تحقیقات عملیاتی (معاونت انفورماتیک)، از سال ۵۸ تا ۸۱ معاون دفتر اقتصاد کلان و از سال ۸۱ تا سال ۸۲ مشاور امور اقتصادی و هماهنگی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بوده است. این کارشناس با سابقه بودجه و بودجه‌ریزی ایران هم‌اکنون مشاور معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور است و همچنان به کار بودجه‌نویسی می‌پردازد. کردبچه از دغدغه‌های خود برای دستیابی به بودجه مبتنی بر عملکرد می‌گوید و معتقد است با وجود تلاش‌هایی که از سال ۷۹ برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی صورت گرفت، اما در سال ۸۶، هر آنچه را رشته بودند، پنبه کردند و دیگر هیچ عزم و اراده‌یی برای داشتن بودجه‌یی واقعی وجود نداشت.
آقای دکتر، در چند سال گذشته شاهد بودیم که فاصله بودجه با بودجه عملیاتی بیشتر می‌شود؛ به ویژه این موضوع در بودجه ۹۲ تشدید شد. این در حالی که مقامات دولت احمدی‌نژاد همواره تاکید داشتند که بودجه ۹۲ عملیاتی تنظیم شده است اما با آمدن دولت یازدهم و مسائلی که در رابطه با بودجه و کسری ۷۰ هزار میلیارد تومانی آن مطرح شد، یقین حاصل شد که این بودجه به هیچ‌وجه عملیاتی تنظیم نشده است. به نظر شما چرا در تنظیم بودجه کشور تاکنون به این موضوع توجه نشده است؟
قبل از اینکه وارد بحث اصلی شویم، بهتر است به گذشته اشاره کنم. تحولات بودجه‌ریزی کشور ما از دهه ۱۳۵۰ شروع شد؛ یعنی بعد از تصویب قانون برنامه و بودجه در اسفند سال ۵۱. البته کشورهایی که در بودجه‌ریزی پیشرفته هستند، آنها هم در دهه ۱۹۷۰ تحولات بودجه‌یی را شروع کردند که مقارن با دهه ۵۰ ایران است. یعنی ما هم همزمان با کشورهای پیشرفته شروع به بودجه‌ریزی کردیم و قانون برنامه و بودجه، یکی از مترقی‌ترین برنامه‌های مالی ایران است. اما با وجود اینکه بیش از ۴۰ سال از تصویب قانون برنامه بودجه می‌گذرد، باز هم قوانین برنامه و بودجه براساس قانون همان زمان تهیه می‌شود. این قانون خیلی پیشرفته بود، منتها شوک اول نفتی باعث شد که ما فقط دو سال بتوانیم به قانون برنامه و بودجه به صورت دقیق عمل کنیم. بعد از شوک نفتی که در سال ۱۳۵۴ رخ داد، درآمدهای نفتی چند برابر شد. اصل قانون برنامه و بودجه، همین چیزی بود که ما انتظار از بودجه‌ریزی عملیاتی یا بهتر بگوییم، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد داریم یعنی برقراری انضباط مالی و شفافیت بودجه‌یی، مواردی است که در قانون برنامه و بودجه پیش‌بینی شده بود. منتها به خاطر شوک اول نفتی، درآمدهای دولت چند برابر شد و از آن پس انضباط مالی نیز فراموش شد. به عبارتی، درآمدها که چند برابر شد، همزمان هزینه‌های جاری دولت افزایش پیدا کرد و دیگر اصل انضباط مالی فراموش و بی‌انضباطی مالی جایگزین آن شد. بعدها نظامی که در سیستم بودجه‌ریزی حاکم شد، خیلی بدتر از نظام قانون برنامه و بودجه بود. به این ترتیب بیماری هلندی به وجود آمد.
در سال‌های ابتدایی انقلاب اقدامی برای اصلاح این وضعیت صورت نگرفت؟
خیر، این مساله تا بعد از انقلاب ادامه داشت و به دلیل جنگ هیچ اقدامی در زمینه اصلاح نظام بودجه‌ریزی صورت نگرفت. بعد از جنگ هم اقدام‌های پراکنده‌یی انجام شد، اما هیچ‌کدام به سامان نرسید؛ تا اینکه در سال ۷۸ و ۷۹ اقداماتی توسط سازمان مدیریت و برنامه و نیز موسسه برنامه‌ریزی که وابسته به سازمان مدیریت و برنامه است، شروع شد. به این ترتیب پروژه‌یی درباره اصلاح نظام بودجه‌ریزی شروع شد. منتها چون اشکالات نظام بودجه‌ریزی کشور خیلی متعدد بود، تصمیم گرفتیم که در دو مرحله این کار را انجام دهیم. پیشنهادی که در این زمینه داده شد، در ستاد اقتصادی دولت تصویب شد که در مرحله اول اقداماتی انجام دهیم که در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر باشد و تا سال ۸۱ نتایج آن قابل دسترسی باشد. در مرحله دوم نیز اقدامات بلندمدتی پیش‌بینی شده بود.
برنامه اصلاحی بودجه برای مرحله اول چه بود؟
در مرحله اول که کوتاه‌مدت بود، اصلاح نظام طبقه‌بندی بودجه مورد نظر بود، چون طبقه‌بندی بودجه کشور اشکال داشت. به عبارتی، به هیچ‌وجه با نظام‌های بین‌المللی قابل مقایسه نبود و مفاهیمی که در تصویب بودجه داشتیم، با مفاهیمی که کشورهای دیگر در بودجه‌ریزی به کار می‌بردند، متفاوت بود. ما مواردی را جزو درآمد محسوب می‌کردیم که جزو درآمد نبود. برای مثال، اوراق مشارکت را در درآمدها منظور می‌کردند یا استقراض از سیستم بانکی در منابع درآمدی محسوب می‌شد که این عوامل باعث می‌شد کسری بودجه پایین نشان داده شود.
بالاخره در مقایسه‌یی که کشورها انجام می‌دهند، یکی از شاخص‌ها این است که نسبت استقراض به تولید ناخالص داخلی و کل بودجه چقدر است و کسری بودجه چقدر است. ما ارقامی که می‌گفتیم، قابل مقایسه با کشورهای دیگر نبود. حتی ترکیب درآمدها و اعتبارات با کشورهای دیگر قابل مقایسه نبود. از سوی دیگر، ارقام غیرشفاف بود. بالاخره وقتی حساب‌های ملی را محاسبه می‌کنند، بخشی از حساب‌های ملی باید از اطلاعات بودجه دولتی استفاده کند که در این زمینه اطلاعات قابل استفاده برای حساب‌های ملی شفاف نبود. کارشناسان بانک مرکزی به دلیل اینکه اطلاعات کافی نداشتند، مجبور بودند از برآوردهای غیردقیقی استفاده کنند. در نتیجه برآوردهای اصلی را هم که انجام می‌دادند، از دقت کافی برخوردار نبود. ما برای اینکه این اشکالات را برطرف کنیم، به آخرین تحولی که در زمینه طبقه‌بندی بودجه شده بود، توجه کردیم. صندوق بین‌المللی پول (IMS) سیستم جدیدی را در سال ۲۰۰۰ میلادی مقارن با ۱۳۷۹ شمسی، به کشورهای عضو پیشنهاد کرده بود ایران هم جزو کشورهای عضو صندوق بین‌المللی پول است. صندوق پیشنهاداتی داشت و ما با آنها تماس گرفتیم سپس طبقه‌بندی بودجه را به کل تغییر دادیم. یعنی در مدت خیلی کوتاه توانستیم با نیروی کارشناسی خودمان این کار را انجام دهیم. در صورتی که کشورهای دیگر و حتی کشورهای همسایه چند سال است که با کمک کارشناسان خارجی این کار را انجام می‌دهند و هنوز هم نتوانستند طبقه‌بندی بودجه را اصلاح کنند. ولی ما در مدت خیلی کوتاهی این کار را انجام دادیم و بودجه سال ۸۱ را برای نخستین بار براساس نظام طبقه‌بندی جدید منتشر کردیم. ارقام بودجه کاملا شفاف شده بود و قابل مقایسه با کشورهای دیگر نبود. کتاب بودجه را قبل از سال ۸۱ دست هر کسی می‌دادید، خیلی سخت بود از ارقام بودجه استفاده کنند. حتی کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه هم فقط ارقام بخش خودشان را راحت می‌توانستند، پیدا کنند و در رابطه با بخش‌های دیگر برایشان سخت بود. ولی از سال ۸۱ بودجه خیلی شفاف شد و کسی که کتاب بودجه را باز می‌کرد، می‌توانست بودجه هر دستگاهی را به راحتی پیدا کند و جداول خلاصه‌یی تهیه شده بود که از آن استفاده می‌کردند. قبل از آن شاید از خود خزانه‌دار هم سوال می‌کردی که ما چقدر حقوق می‌دهیم، دقیقا نمی‌دانست که چه رقمی است و اعداد را ذهنی می‌گفت. ولی الان تمام این ارقام در بودجه به صورت شفاف آمده است. مشخص است که میزان یارانه‌ها و حقوق و دستمزد چقدر است و تمام طبقه‌بندی‌ها در بودجه قابل رصد است. بنابراین این کار به خوبی انجام شد.
تبصره‌های بودجه هم در این مدت اصلاح شد؟
بله، یک بخش دیگر کار ما، اصلاح تبصره‌ها بود. تعداد زیادی تبصره در بودجه می‌آمد که هر سال تکرار می‌شدند و ما این تبصره‌ها را در قالب قانون تنظیم بودجه آوردیم. بنابراین هم در وقت سازمان برنامه صرفه‌جویی شد که این تبصره‌ها را تهیه می‌کردند و از سوی دیگر، بخش عمده‌یی از کار مجلس، بررسی تبصره‌ها بود. تعداد تبصره‌ها کاهش یافت و تبصره‌ها دسته‌بندی شد. به این ترتیب کار مجلس هم راحت‌تر شد، بنابراین هم در مرحله تهیه و تصویب بودجه وقت کمتری گذاشته می‌شد و دولت و مجلس بیشتر روی مسائل اصلی بودجه مثل عدد و رقم‌ها وقت می‌گذاشتند. بعضی شاخص‌های خیلی مهم را مطرح کردیم، مثل تراز عملیاتی بودجه یا دارایی‌های سرمایه‌یی یعنی بخش‌هایی که مفاهیم اقتصادی دارد و خیلی روی آن مانور داده می‌شود. تراز عملیاتی، یکی از شاخص‌هایی است که هم در برنامه چهارم و هم در برنامه پنجم برای آن هدفگذاری شده است. تراز عملیاتی، تفاوت بین درآمدهای غیرنفتی و هزینه‌های جاری را مطرح می‌کند و باید به صفر برسد. به عبارت دیگر، دولت باید هزینه‌های جاری خود را از محل درآمدهای واقعی و غیرنفتی تامین کند. تمام این مفاهیم علمی بودجه‌ریزی هم در قالب این طبقه‌بندی حاصل شد و بالاخره حجم بودجه کنترل و بودجه شفاف‌تر شد. تمام این اقدامات را براساس بودجه سال ۸۱ توانستیم انجام دهیم و سال‌های بعد ادامه پیدا کرد. خوشبختانه در رابطه با این قسمت از اصلاحاتی که ما انجام دادیم، کسی به آن متعرض نشد و هر ساله پیشرفت‌های بیشتری هم به وجود آمد.
مرحله دوم اصلاح نظام بودجه‌ریزی از سال ۸۱ آغاز شد؟
بله، مرحله دوم، اصلاحاتی بود که نیاز به مدت بیشتری داشت، مثل بودجه‌ریزی عملیاتی مبتنی بر عملکرد و اصلاحات ساختاری بودجه‌یی. این مرحله یک مقدار طول کشید، تا اینکه در سال ۸۴ دولت نهم روی کار آمد. همان سال دکتر رهبر، رییس سازمان برنامه و بودجه شد. ما به دلیل اینکه روی بودجه عملیاتی کار می‌کردیم و آقای رهبر هم به کار بودجه‌ریزی عملیاتی علاقه‌مند بود، کارهایی را که انجام شده بود، عرضه کردیم. ایشان خیلی تاکید داشتند که حتما این کار را انجام دهید و خودشان در راس کار قرار گرفتند و بسیج شدند. یعنی هم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بسیج شد و هم تمامی دستگاه‌ها بسیج شدند. کارگاه‌های آموزشی متعددی هم برای دستگاه‌ها و استان‌ها برگزار کردیم و در مدت خیلی کوتاهی که برای خود ما هم خیلی عجیب بود، توانستیم بودجه سال ۸۵ را براساس نظام بودجه‌ریزی عملیاتی تهیه کنیم. بودجه سال ۸۵ با سال ۸۴ اصلا قابل مقایسه نبود و تمام جداول بودجه تغییر پیدا کرد. البته ممکن بود اشکالاتی وجود داشته باشد، چون نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد یک فرآیند بلندمدت است. اما مهم‌ترین موضوعی که در بودجه‌ریزی باید به آن توجه شود، نیاز به عزم و اراده مسوولان در سطح بالای کشور است. اگر این عزم و اراده وجود نداشته باشد، اصلا اصلاح بودجه موفقیت‌آمیز نخواهد بود. در سال ۸۴ چون این عزم و اراده وجود داشت، توانستیم این کار را انجام دهیم و برای نخستین بار بعد از انقلاب توانستیم برنامه سالانه تهیه کنیم. طبق قانون برنامه و بودجه، برنامه‌ریزی بلندمدت داریم و در قالب برنامه‌ریزی بلندمدت، برنامه‌های میان‌مدت ۵ ساله تهیه می‌شود و در قالب برنامه‌های میان‌مدت، برنامه‌های سالانه تهیه می‌شود و براساس برنامه‌های سالانه، بودجه تهیه می‌شود. این یک سلسله مراتبی است که باید انجام شود تا به بودجه‌ریزی برسیم. این کار برای این انجام می‌شود که بتوانیم از شاخص‌های اقتصادی در بودجه استفاده کنیم. به عبارت دیگر، بودجه‌ریزی عملیاتی، نظامی است که ارتباط بین ارقام مالی بودجه با شاخص‌های عملکرد را برقرار می‌کند و در واقع بودجه را هدفمند می‌کند. در واقع آن نظام چانه‌زنی گذشته از بین می‌رود و وقتی کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی می‌خواهند با کارشناسان دستگاه‌های اجرایی درباره بودجه بحث کنند، دیگر سر عدد و رقم با هم بحث نمی‌کنند، بلکه سر تحقق اهداف با یکدیگر بحث می‌کنند که چه‌کار می‌شود کرد تا اهدافی را که در برنامه‌های سالانه مشخص شده است، محقق کنیم. یعنی در بودجه‌ریزی عملیاتی بحث افزایش کارایی و اثربخشی اعتبارات مطرح است و اینکه چگونه می‌توانیم با یک پول مشخص، کار بیشتر و بهتری انجام دهیم. در اینجا بحث بهره‌وری و اثربخشی مطرح می‌شود. در واقع نظام بودجه‌ریزی عملیاتی، نظام اصلاح مدیریت مالی بخش دولتی است که نظام مدیریت مالی بخش دولتی بهبود پیدا کند و اثربخشی بیشتری داشته باشد. نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در ۴ مرحله انجام می‌شود. در مرحله اول، براساس وظایفی که هر کدام از دستگاه‌های اجرایی دارند، برنامه‌های اجرایی را مشخص می‌کنیم. مرحله دوم، تعیین شاخص‌های عملکرد است. براساس اهداف کمی برنامه‌های سالانه که از برنامه‌های میان‌مدت گرفته شده است، برای هر کدام از فعالیت‌ها هدف کمی مشخص می‌کنیم. مرحله سوم، هزینه‌یابی است. یعنی هزینه تمام‌شده را محاسبه می‌کنیم و برای هر کدام از فعالیت‌ها و برنامه‌هایی که دستگاه‌های اجرایی انجام می‌دهند، محاسبه می‌کنیم که هزینه‌اش چقدر است. دقیقا هزینه‌ها مشخص می‌شود. مرحله چهارم هم که مهم‌ترین بحث بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است، مدیریت عملکرد است. در مدیریت عملکرد، بحث تفویض اختیارات و مسوولیت‌ها مطرح می‌شود. از سوی دیگر، سیستم تشویقی و تنبیهی وجود دارد که اگر فرد توانست کاری را که از او خواسته شده است، با هزینه کمتری انجام دهد، منابع را در اختیارش قرار دهند که صرف بهبود عملکرد کند. به این ترتیب، بهره‌وری دستگاه افزایش پیدا می‌کند. همانطور که گفتم، براساس همین چارچوب قرار شد که در سه مرحله اصلاح بودجه‌ریزی انجام شود. مرحله اول، شفافیت‌سازی بود؛ یعنی همان کاری که در بودجه سال ۸۵ انجام دادیم و فعالیت‌ها، وظایف دستگاه‌ها و برنامه‌هایشان شفاف شد. مرحله دوم، افزایش بهره‌وری بود و مرحله سوم هم ارتقای اثربخشی بود که در بلندمدت باید انجام می‌شد. کشورهایی مثل استرالیا، نیوزیلند و کانادا که در نظام بودجه‌ریزی از ما پیشرفته‌تر هستند، آنها هم با اینکه از اواسط دهه ۹۰ بودجه‌ریزی عملیاتی را شروع کردند، خودشان هم هنوز معتقدند که سیستم‌شان کامل نشده است. بنابراین از اول هم نباید اینقدر انتظار ایجاد شود که بودجه را مبتنی بر عملکرد کنیم. ما کار را شروع کرده بودیم و باید به تدریج جلو می‌رفتیم و اگر اصلاحات تا امروز ادامه داشت، خیلی بودجه پیشرفته‌یی داشتیم. ما بعد از سال ۸۵ برای اینکه کار را منسجم‌تر کنیم، چند اقدام را باید انجام می‌دادیم، مثل تغییر قوانین. چون بعضی از قوانین موجود ممکن بود با آن مواردی که در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد می‌خواهیم، سازگار نباشد. بنابراین کارگروهی باید تشکیل می‌شد که قوانین را اصلاح کند. از سوی دیگر، نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد خیلی بحث مهمی است و استانداردها از اهمیت زیادی برخوردار هستند. یعنی وقتی می‌خواهیم هزینه تمام شده را در واحدهای مختلف آموزشی برآورد کنیم، باید استاندارد داشته باشیم. البته استانداردها ممکن است در سطح داخلی یا در سطح بین‌المللی باشد. برای مثال، در یک خیابان ممکن است ۴ واحد آموزشی در سطح ابتدایی باشد و هر کدام هزینه‌های مختلفی داشته باشد. کدام باید معیار قرار گیرد؟! در اینجا نیازمند استاندارد هستیم و برای همین استانداردسازی، برای بخش‌های مختلف باید کارگروه تشکیل شود. بحث‌های آموزشی و انتقال تجربیات خیلی مهم است که از طریق آموزش، تجربیات را به سطح کارشناسان بخش دولتی انتقال دهیم. از سوی دیگر، بحث اصلاح حسابداری مطرح است که حسابداری نقدی کشور باید به حسابداری تعهدی تبدیل شود. بنابراین لازم بود روی این موضوع هم کار شود. به این ترتیب یک برنامه زمان‌بندی ۳۶ ماهه نوشتیم که بتوانیم تمام این مراحل را جلو ببریم و کارهای پایه‌یی انجام شود. در سال ۸۵ جلسه‌یی گذاشتیم و برنامه زمان‌بندی را هم مشخص کردیم و کارگروه‌ها هم تشکیل شد و قرار بود در عرض سه سال کارهای مقدماتی انجام شود تا بعد از آن، وارد مرحله افزایش بهره‌وری و اثربخشی شویم. منتها اتفاقی که در عمل افتاد، این بود که دکتر رهبر به خاطر یکسری مسائلی که پیش آمد، از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی رفت و مهندس برقعی آمد. بعد از آن تاکید دولت از بودجه عملیاتی برداشته شد. به همین دلیل بودجه سال ۸۶ سایه‌یی از بودجه سال ۸۵ بود. از سال ۸۷ هم که دیگر هیچ اثری از بودجه عملیاتی وجود نداشت.
یعنی آن عزم و اراده‌یی که شما معتقدید، از بین رفت.
بله، هیچ عزم و اراده‌یی وجود نداشت. از سال ۸۷ هیچ اثری از نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دیده نمی‌شد. فقط در موافقتنامه‌های اعتبارات هزینه‌یی و جاری، فعالیت‌ها را می‌نوشتند و شاخص‌های عملکرد را می‌گذاشتند. چون مسوول وقت سازمان در یکی از موافقت‌ها و فعالیت‌ها برای شاخص عملکرد مشکلی پیش آمد که دیوان محاسبات ایراد گرفت. ایشان گفت که تمام موافقتنامه‌ها و فعالیت‌ها حذف شود و موافقتنامه‌ها به سال ۸۴ برگشت. بنابراین از سال ۸۷ دیگر هیچ اثری از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دیده نمی‌شد.
این موضوع به انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ارتباط نداشت؟
به طور مستقیم به این موضوع ارتباطی نداشت، اما اتفاقات همه با هم پیش آمد. چون دیدگاه دولت نسبت به بودجه و بودجه‌ریزی و نسبت به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تغییر کرد. آقای دکتر رهبر به خاطر مسائلی که در تشکیلات اتفاق افتاد، از سازمان رفت. به هر حال بحث بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از دستور کار خارج شد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی منشأ تمام اصلاحات اقتصادی و طرح‌های بزرگ اقتصادی بوده است؛ منتها در چند سال اخیر دیگر در اقتصاد حرفی برای گفتن نداشت، یعنی اصلا چند سال است که به کل این سازمان از بحث‌های اصلی اقتصاد خارج شده است. در اصل ۴۴ قانون اساسی که مهم‌ترین تحول اقتصادی کشور بوده است، این سازمان هیچ دخالتی در اجرای سیاست‌ها نداشت. از سوی دیگر، در بحث طرح تحول اقتصادی و اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها که یکی از بحث‌های خیلی مهم اقتصادی در کشور بود، این سازمان هیچ دخالتی نداشت. یعنی به کل این سازمان از گردونه بحث‌های اقتصادی اصلی خارج شد. از سوی دیگر، جلسات شورای اقتصاد تشکیل نمی‌شد؛ این در حالی است که قبل از آن هر هفته شورای اقتصاد دوشنبه‌ها بعدازظهر جلسه داشت. یک کمیسیون تخصصی هم داشت که در سازمان تشکیل می‌شد و اعضای معاونان وزرایی که عضو شورای اقتصاد هستند، در کمیسیون تخصصی می‌آمدند. شورای اقتصاد مدت‌ها تشکیل نمی‌شد؛ تا اینکه اخیرا تشکیل شد که آن هم مصوبه‌یی نداشت. یعنی دولت قبلی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را به کل از گردونه اقتصاد خارج کرد و اصلا نقشی نداشت. تنها کار اقتصادی که در این سازمان ادامه پیدا کرد، بحث بودجه‌ریزی بود و بودجه‌ریزی هم برگشت به عقب داشت. از سوی دیگر، اصلاحات ساختاری یک ویژگی‌ای که دارد، این است که اگر اصلاحات را شروع کنید و بعد از مدتی اصلاحات را رها کنید و ادامه ندهید، به نقطه‌یی می‌رسید که بدتر از نظام و روش قبلی است. بالاخره نظام قبلی، یک نظامی بود که با وجود مشکلاتی که داشت، کار خودش را انجام می‌داد. حالا شما یک نظامی را متحول می‌کنید و بعد یک‌دفعه کار را رها می‌کنید. این موضوع باعث می‌شود که آن حالت و نظام خرابی که قبلا داشت را هم از دست می‌دهد. یعنی به چیزی تبدیل می‌شود که با هیچ اصل اقتصادی سازگار نیست. ما از سال ۸۷ به بعد نه‌تنها بودجه‌ریزی عملیاتی نداشتیم، بلکه ۱۸۰ درجه خلاف بودجه‌ریزی عملیاتی عمل کردیم. بیشتر اقداماتی که انجام شد، اصلا برعکس نظام بودجه‌ریزی عملیاتی بود. یکی از کارهایی که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد می‌کند، ایجاد شفافیت است. یعنی سه اصل در مدیریت بخش دولتی وجود دارد که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برای تحقق این سه اصل است: شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی. این سه اصل مهمی است که در هر نظامی باید وجود داشته باشد. اما ما در سال‌های گذشته اثری از این سه اصل نمی‌بینیم و بودجه‌های ما اصلا شفافیت لازم را ندارد. پاسخگویی وجود ندارد. پاسخگویی این است که باید مرتب گزارش عملکرد از سوی دستگاه‌ها ارائه شود و دولت باید در رابطه با کارهایی که انجام می‌دهد، پاسخگو باشد. بی‌توجهی به این اصول باعث شد که به اینجا برسیم که گزارش‌های اقتصادی با فواصل زمانی زیاد منتشر شود. قانونمندی هم دیگر به آن شکل وجود نداشت و قوانین مراعات نمی‌شد. بنابراین این سه اصل در این چند سال اخیر رعایت نشد.
در نتیجه نه‌تنها ما پیشرفتی از آن سال نداشتیم، بلکه اوضاع بدتر شد. البته اخیرا در دولت یازدهم از زمانی که بحث بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد مطرح شد، آقای دکتر نوبخت ابراز علاقه نسبت به این موضوع کردند. خود ایشان قبلا در کمیسیون برنامه و بودجه بودند و احاطه کافی به بحث‌های بودجه و برنامه دارند و در دوره‌یی که در مرکز تحقیقات استراتژیک بودند، روی بحث بودجه کار می‌کردند. تقریبا مقالاتی هم در این زمینه نوشتند. ایشان از زمانی که آمدند، ابراز علاقه کردند که حتما روی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد کار شود. دیر هم نیست البته. درست است که خیلی چیزها را از دست داده‌ایم، ولی با توجه به تجربه قبلی که داشتیم، بخشی از کارهایی را که قبلا انجام داده‌ایم، دیگر لازم نیست انجام دهیم. بالاخره وقتی قرار است برنامه‌هایی برای تحولات اقتصادی انجام شود، سعی می‌کنند ادبیات موجود را تغییر دهند.
شما اشاره کردید که عزم و اراده‌یی در دولت نهم و دهم در رابطه با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد وجود نداشت. این موضوع از افزایش چند برابری درآمدهای نفتی نشات نمی‌گرفت؟
ممکن است تاثیر داشته باشد، اما فقط این عامل وجود نداشت. بودجه عملیاتی، دنبال داشتن اختیارات بیشتر است. بدون اینکه دادن اختیارات بیشتر در این چند سال مورد نظر باشد، ردیف‌های بودجه را با یکدیگر ادغام کردیم. یکی از اشکالات بودجه‌ریزی ما ردیف‌های متفرقه است. ردیف‌های متفرقه، بخش‌هایی است که برنامه خاصی ندارند. یعنی ردیف‌هایی هستند که معلوم نیست مربوط به کدام دستگاه خاص است و ما این ردیف‌ها را در بخش‌های متفرقه می‌گذاریم تا اینکه براساس مصوبات دولت طی سال مشخص شود که به کجاها باید بودجه داده شود. در عمل دولت در سال‌های اخیر خیلی از عوامل بودجه را در بخش متفرقه برد.
چرا این کار را کردند؟
برای اینکه دست‌شان باز باشد که هر کاری خواستند، با آن پول انجام دهند. اگر شما ملاحظه کنید، در چند سال اخیر حجم ردیف‌های متفرقه به‌شدت افزایش یافته است. این به خاطر بی‌انضباطی مالی است.
یعنی دولت قبلی با این روش، به نوعی قانون را دور زده است.
بله.
این در حالی است که دولت نهم و دهم همیشه نسبت به این ردیف‌ها و تبصره‌های بودجه انتقاد داشت و حتی یکی از برنامه‌های آقای احمدی‌نژاد، کوچک کردن بودجه بود.
بودجه برای چه باید کوچک شود؟ برای اینکه اعمال نظر روی آن راحت‌تر باشد. بودجه هر دستگاهی که مشخص باشد، دیگر نمی‌شود از بودجه یک دستگاه کم کرد و به دستگاه دیگری داد. جابه‌جایی‌ها سخت‌تر می‌شود. اما وقتی که بودجه کوچک شود، خیلی راحت می‌شود روی آن اعمال نظر کرد. یعنی در این فرآیند بحث شفافیت از بین می‌رود و پاسخگویی به حاشیه می‌رود. ما قرار بود به دستگاه‌های اجرایی اختیارات بیشتری دهیم تا پاسخگو باشند، اما بحث اختیارات دستگاه‌های اجرایی مطرح نبود.
ما به نقطه‌یی رسیدیم که اهداف مورد نظر مراعات نشد. در ماده ۲۱۹ قانون برنامه پنجم توسعه گفته شده دولت باید از سال سوم برنامه، بودجه را عملیاتی کند و حکم مشخصی است که بودجه کاملا مبتنی بر عملکرد تنظیم شود. شاید اگر دولت تغییر نکرده بود، همان بودجه قبلی را داشتیم و این روند ادامه پیدا می‌کند. منتها دولت یازدهم تاکید دارد که حتما بودجه باید عملیاتی شود. البته وقت زیادی از دست دادیم و این کارها را باید دوباره انجام دهیم که کار ساده‌یی نیست. ما همین حکم را سال‌های قبل هم گذاشته بودیم، اما عملا در سال‌های ۹۰ و ۹۱ هیچ اقدام اساسی در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد انجام نشد. در دولت یازدهم خوشبختانه با این عزمی که وجود دارد، جلساتی گذاشته شده است و بناست در بخشنامه بودجه ۹۳ به دستگاه‌ها روی بودجه مبتنی بر عملکرد تاکید شود. منتها شاید بودجه همه دستگاه‌های اجرایی را نشود برای سال ۹۳ عملیاتی کرد، اما برای اینکه نشان دهیم که دولت عزم انجام این کار را دارد، در رابطه با دستگاه‌هایی که با شاخص‌های بودجه عملیاتی نزدیک‌تر هستند و تجربه بهتری دارند، به صورت کامل بودجه عملیاتی را اجرا خواهیم کرد. اما برای دستگاه‌های دیگر هم قرار است اطلاعاتی مثل فعالیت‌ها و برنامه‌ها و شاخص‌های عملکرد که برای بودجه لازم است، بگیریم. منتها این اتفاق به تدریج می‌افتد و اگر قرار بود تا سال سوم برنامه، بودجه عملیاتی شود، فکر می‌کنم این مساله تا سال پنجم برنامه طول بکشد. در این میان، به این سرعت نمی‌توانیم کتاب بودجه را تغییر دهیم، چون زمانی می‌توانیم شکل کتاب را برگردانیم که بودجه همه دستگاه‌ها عملیاتی شود. از سوی دیگر، فرم‌ها باید تغییر کند. البته در سال ۸۵ این اتفاق افتاد. شما بودجه ۸۵ را که نگاه کنید، جلوی هر کدام از برنامه‌های اجرایی، اعداد کمی و هزینه‌ها نوشته شده است. مثلا معلوم بود که در هر دانشگاه هزینه تمام شده یک دانشجو چقدر است. اینها اطلاعات خوبی به سیاستگذاران برای برنامه‌ریزی‌های آتی می‌دهد. ما شاید برای سال ۹۳ نتوانیم شکل کتاب بودجه را عوض کنیم، اما برای سال‌های بعد قطعا این کار انجام می‌شود. منتها تمام اطلاعات را همراه با لایحه بودجه به مجلس می‌دهیم تا اینکه مجلس در جریان امور قرار گیرد.
به نظر شما اجرای قوانینی همچون قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تا چه اندازه باعث بی‌انضباطی بودجه شد؟
قانون هدفمند کردن یارانه‌ها قاعدتا بی‌انضباطی مالی ایجاد نمی‌کند و این قانون در جهت انضباط مالی بود. اما نحوه اجرا به شکلی بود که توزیع یارانه‌های نقدی با منابعی که از افزایش قیمت‌ها به دست می‌آمد، هماهنگ نبود. در نتیجه دولت مجبور شد برای تامین اعتبارات مورد نیاز به روش‌های غیرشفاف متوسل شود.
مثل چه روش‌هایی؟
مثل استقراض از بانک مرکزی. این موضوع هم اعلام شد که دولت بخشی از اعتباراتی که برای پرداخت یارانه‌ها نیاز بود، از بانک مرکزی قرض گرفتند. این موضوع اثر نامطلوب داشت. یعنی هم باعث افزایش پایه پولی شد و هم حجم نقدینگی رشد کرد. بالاخره وقتی پول پرقدرت در جامعه افزایش پیدا کند، با ضریب افزایش چهار برابر موجب افزایش نقدینگی می‌شود و نقدینگی هم وقتی بالا رود و این نقدینگی به بخش تولید نرود، منجر به تورم می‌شود. بخشی از تورم سال‌های اخیر به خاطر این بود و بخشی هم به دلیل افزایش شدید بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی .
شما فکر می‌کنید که بودجه‌های غیرعملیاتی دولت احمدی‌نژاد چقدر به اقتصاد ایران ضربه زد؟
برآورد این موضوع خیلی سخت است. ممکن است اثر مستقیم آن را در اقتصاد نتوان برآورد کرد، اما بحث بی‌انضباطی مالی و عدم شفافیت بودجه‌یی، نظام اقتصادی کشور را دستخوش مشکلات بسیاری کرد. اثر مهم این بی‌انضباطی، کاهش بهره‌وری است. هدف از بودجه عملیاتی، بهره‌وری و صرفه‌جویی بود. ممکن است اثر مستقیم روی تولید ناخالص داخلی یا بعضی از شاخص‌های اقتصادی نداشته باشد، اما صرفه‌جویی و بهره‌وری و اثربخشی که از نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد انتظار می‌رفت، حاصل نشد. همین موضوع یک نوع عدم‌النفع است و نفعی که ما می‌توانستیم از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد داشته باشیم، حاصل نشد.
ما در شرایطی هستیم که اطلاعات شفاف اقتصادی از بخش‌های مختلف اقتصادی وجود ندارد؛ هر چند دولت یازدهم مهم‌ترین برنامه ۱۰۰ روزه خود را ارائه آمارها و اطلاعات دانسته است. در این شرایطی که اطلاعات وجود ندارد، آیا می‌توانیم برای بودجه سال ۹۳ یک بودجه عملیاتی تنظیم کنیم؟
بستگی به آن سه اصلی دارد که به شما گفتم: شفافیت، پاسخگویی و قانونمندی. تاکیدی که آقای نوبخت دارند، این است که هر کاری که ما برای بودجه سال ۹۳ انجام می‌دهیم، قانونمند باشد. هیچ کاری را ایشان تایید نمی‌کند که با یکی از قوانین کشور مغایرت داشته باشد. ما به جای اینکه دنبال این باشیم که چطور می‌شود قانون را دور زد، دنبال این هستیم که قانون را دقیقا رعایت کنیم. حالا اگر هم احیانا بعضی از قوانین اشکال دارد، می‌توانیم آن را اصلاح کنیم؛ نه اینکه قانون را دور بزنیم. در رابطه با پاسخگویی هم به اطلاعات عملکردی برمی‌گردد که ممکن است آماده نباشد. در این زمینه هم دکتر نوبخت خواستند که تا ۱۵ شهریور ماه اطلاعات مهم در اختیار معاونت قرار گیرد. این نیست که اطلاعات وجود ندارد، اطلاعات منفی را دولت قبل نمی‌خواستند منتشر کنند. طبق قانون برنامه و بودجه باید اطلاعات در اختیار باشد و در یکی از مواد این قانون آمده است که تا ۱۵ شهریور هر سال دستگاه‌های اجرای مکلفند اطلاعات مربوط به عملکرد سال گذشته و ۶ ماهه همان سال را به سازمان برنامه و بودجه ارائه دهند و بخشنامه بودجه‌یی که معاونت برنامه و بودجه تهیه می‌کند، براساس این اطلاعات است. یعنی اطلاعات کافی از عملکرد گذشته، وضع موجود و پیش‌بینی سال آینده خواهیم داشت و براساس آن، بخشنامه بودجه آماده می‌شود. از سوی دیگر، براساس این اطلاعات یک گزارش اقتصادی تهیه می‌شود. اما آخرین گزارش اقتصادی که معاونت تهیه کرده، مربوط به سال ۸۹ است و هنوز گزارش اقتصادی ۹۰ تهیه نشده است؛ حالا چه برسد به سال ۹۱. اگر بودجه براساس اطلاعات فراهم می‌شد، با واقعیت‌ها و عملکرد هم نزدیک می‌شد. به همین دلیل در حال حاضر فاصله زیادی بین ارقام مصوب و عملکردهای واقعی وجود دارد، چون اطلاعات کافی در اختیار نیست که برآوردهایی صورت گیرد. در بودجه‌ریزی، تحولات اقتصادی که قرار است انجام شود و تحولاتی را هم که اتفاق افتاده، باید در نظر گرفت و گزارش اقتصادی تهیه کرد. وقتی این گزارش‌ها در اختیار نباشد، در نتیجه برآوردهایی که انجام می‌شود، با واقعیت‌ها مطابقت ندارد. به همین دلیل در اجرا با مشکل مواجه می‌شویم و منابع حاصل نمی‌شود.
منبع: اعتماد
  |
 |
 |
 |
 |
 |
