*محمد طبیبیان
اولینباری که در اقتصاد ایران، صریح و هدفمند به سیاست پولی اشاره شد در «قانون بانکی و پولی کشور»، مصوب سال ۱۳۳۹ است که به موجب آن بانک مرکزی نیز به وجود آمد و به نظر میرسد نیاز به نهادی مستقل برای مدیریت پولی کشور محسوس بوده است. در این قانون یکی از وظایف شورای تازهتاسیس پول و اعتبار توجه به «مسایل پولی» قید شده است. مهمترین دستاورد این قانون را میتوان تاسیس بانک مرکزی دانست، اما بهلحاظ سیاستگذاری مبنای دولتیبودن شورای پول و اعتبار نیز در این قانون نهاده شد که همچنان ادامه دارد. قانون فوق بهوسیله «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب سال ۱۳۵۱ تکمیل شد. براساس تجربه نگارنده، میتوان قانون سال ۱۳۵۱ را – از لحاظ سازگاری درونی، وجوه کارشناسی و علمی و بهنگامبودن مبانی نظری آن – تا زمان تصویب، انشای حقوقی و تدارک مفاد قانونی هماهنگ با پیشبینی ابزارهای اجرایی و نظارتی، بهترین قانون اقتصادی مصوب کشور قلمداد کرد.
مرور این تجربهها نشان میدهد که در واقع توجه حکومتی به مسایل پولی در کشور ما بسیار دیر اتفاق افتاد، در حالی که در جهان تجربههای شناختهشدهای در این خصوص وجود داشت. اولین بانک مرکزی در انگلستان، بهنام بانک انگلستان، در سال ۱۶۹۴ شروع به کار کرد و بهتدریج وظایف شناختهشده بانکداری مرکزی امروزی را به عهده گرفت. در ژاپن در سال ۱۸۷۱ بهعنوان بخشی از اصلاحات، «میجی» – مسکوک متفرق محلی – برچیده شد و ین بهعنوان پول رسمی انتخاب شد و برابری آن با دلار نقره مکزیک تعریف شد. در سال ۱۸۸۲ بانک مرکزی ژاپن براساس الگوی بلژیکی ایجاد شد.
در کشور ما بانکمرکزی برای سروسامان دادن به سیاست پولی در نیمه دوم قرن بیستم، در مقایسه با بسیاری از کشورها، بسیار دیر ایجاد شد. باز هم نمیتوان گفت که اصولا سیاست پولی، بهعنوان ابزار کنترل حجم پول، قبل و بعد از آن به اجرا در میآمده، چه این افزایش حجم پول و نقدینگی در کشور با یک رشد نمایی ادامه یافته و کاهش مداوم ارزش پول که در قرنهای قبل، از طریق کاهش وزن و محتوای مسکوک رایج انجام میشده، پس از ایجاد پول کاغذی و اعتباری با سهولت بیشتری ادامه یافته است. آثاری که از نابسامانی پولی به جامعه القا میشود مانند اثر یک توفان یا زلزله نیست که بهطور آنی درخور مشاهده و لمس باشد، بلکه اثری است که بهصورت پراکنده و وسیع اما با تاثیر تخریبی شدید تحقق مییابد. این اثر بهصورت ایجاد تغییرهای ناخواسته در میزان پورتفوی نقدی جامعه و برانگیختن انطباقهای ناخواسته در ترکیب داراییهای خانوارها مشاهده میشود. به این معنا که خانوارها باید مرتبا خود را با شرایط جدید نقدینگی انطباق دهند. تغییرات نابهنگام و پیشبینیناپذیر در نقدینگی به یک قاعده رفتاری برای دولتها تبدیل شده تا بتوانند از طریق افزایشهای مکرر مقدارهای بیشتری از منابع حقیقی جامعه را کسب کنند. چهبسا افزایش نقدینگی نهتنها بهصورت جزیی از سیاست پولی برای تنظیم اقتصاد، بلکه بهصورت افزایش مبنای پولی یا پول پرقدرت برای تامین هزینههای دولتی یا انتقال قدرت خرید و دارایی به برخی قشرهای جامعه یا شرکتهای دولتی (مانند اعتبارات تکلیفی) بوده است. این انتقال از مردم به دولت را میتوان تحت عنوان مالیات تورمی بررسی کرد، اما هزینه آن برای جامعه بیش از فایده درآمدی آن برای دولتها بوده است. «تورم» نقاله این انتقال منابع از مردم به دولت است. اقداماتی که دولتها پیرو تورمهای خودانگیخته پیگیری میکردهاند – مانند تسهیل واردات مصرفی برای کنترل تورم، ممانعت از صادرات و درنتیجه ضربهزدن به تولید داخلی، اجرای اقدامات تنبیهی مبارزه با گرانفروشی و تعزیرات – نهتنها مفید نبوده، بلکه اثر نامطلوب بیشتری بههمراه داشته است. تداوم چنین فشارهای اقتصادی ناگزیر به مشکلات اجتماعی و در درازمدت به مشکلات سیاسی منجر میشد. این واقعیت که نرخ بهره در نظام پولی کشور با ربا همسان انگاشته شده و به بهانه آن نرخهای سود سپرده و نرخهای هزینه تسهیلات طی تاریخ ایجاد بانک در کشور براساس ملاحظههای سیاسی یا منافع گروههای خاص تنظیم شده، موجب شده که اصولا صحبت از سیاست پولی بهشکل متعارف آن در کشور ما مطرح نشود. آنچه بهعنوان سیاست پولی مطرح بوده، اعلام نرخهای بخشنامهای و در پی آن رهنمودهای مربوط به سهمیهبندی اعتبارات بانکی بوده است. چنانکه در نوشته دیگری استدلال شده این تجربه طولانی را میتوان از دلایل مشکلات نظام بانکی و شکلنگرفتن یک نظام مالی قوی در کشور برشمرد.
تحولات بعد از پیروزی انقلاب اسلامی
در سالهای پایانی دهه ۱۹۸۰، بهدلیل تجربه ناموفق کشورهای درحال توسعه که به سیاستهای اقتصاد دولتی متکی بودند، جهان در حال بازنگری سیاستهای اقتصادی دولتمدار بود و جو فکری در محافل دانشگاهی، مراکز حکومتی کشورهای در حال توسعه، افکار عمومی و نهادهای بینالمللی مانند بانک جهانی در حال تغییر بود. ظهور انقلاب و تحولات سیاسی و احساسی ناشی از آن مجال توجه به این تغییرات را نمییافت و افراد مکتب قدیم تفکر انقلابیگری که چپگرایی شالوده آن بود، بیمحابا تغییراتی را رقم زدند که تصحیح آن چنددهه به طول انجامید و هزینههای گزافی را طلب کرد. یکی از این اقدامات ملیشدن بانکها درنتیجه تصمیم دولت موقت و تصویب شورای انقلاب – تحت عنوان قانون ملیشدن بانکها، مصوب سال ۱۳۵۸- بود. پس از آن طبق اصل ۴۴ قانون اساسی نیز بانکها و سایر فعالیتهای اقتصادی مهم، دولتی اعلام شدند. از اقدامات درخور توجه دیگر، تصویب قانون عملیات بانکداری بدون ربا در سال ۱۳۶۲ است. در این قانون سه نکته مهم درخور توجه است: ۱-تاکید بر اجتناب از بهکارگیری عبارت «نرخ بهره» و توجه به ضرورت وجود معاملات واقعی بهعنوان مبنای ارایه اعتبار بانکی (همان ملاحظهای که در قوانین قبل از سال ۱۳۳۹ دیده میشود)؛ به این ملاحظه موضوع ارایه اعتبار قرضالحسنه نیز اضافه شده است. ۲- تاکید بر عقود اسلامی بهعنوان ضابطه ایجاد رابطه اعتباری بین بانک و مشتری و اجازه به بانکها برای فاصلهگرفتن از واسطهگری مالی و درگیرشدن در فعالیتهای مستقیم مانند خرید ماشینآلات و اجاره آنها. سازوکار جذب سپرده نیز بیشتر جنبه تشویق از طریق ارایه جایزه غیرنقدی و مانند آن دارد و تضمینی بر ایجاد تعادل بین منابع و مصارف پیشبینی نشده است.
3- مکلف دانستن بانکها به کمک به بودجه و برنامههای عمرانی دولت. این امر در فصل چهارم قانون تحت عنوان «سیاست پولی» آمده و درواقع نوعی سیاست بودجه است، نه سیاست پولی. در بسیاری از قوانین قبلی نیز این ملاحظه کموبیش مطرح بوده اما در این قانون ابعاد وسیعتری یافته و تاکیدی است بر اینکه اصولا حکومتها در ایران فعالیت بانکی را حیطهای جدا از فعالیت بودجهای خود نمیدانند و از ابتدا آن را از حواشی روشهای تامین مالی دولتی تلقی کردهاند.
دولتیبودن بانکها و تکلیفهای بودجهای و دولتی در تخصیص منابع بهتدریج آثار خود را بهصورت ناکارآیی در ارایه خدمات، ساختار مالی مسالهدار، شرایط انحصاری و طرح پروندههای قضایی متعدد نشان داد. از دهه ۱۳۷۰ با پیگیری سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی تلاشهایی برای جلب توجه مراکز سیاسی به این مشکلات و یافتن راه چاره آغاز شد. یکی از مهمترین اقدامات انجامشده در چارچوب قانون برنامه سوم توسعه، اجازه فعالیت مجدد بانکهای خصوصی بود. شروع فعالیت بانکهای اقتصاد نوین (۱۳۸۰)، پارسیان (۱۳۸۰) و سامان (۱۳۸۱) بهعنوان اولین بانکهای خصوصی به این نحو رقم زده شد.
تحول مهم دیگر در ارتباط با اصل ۴۴ قانون اساسی مربوط به تفسیر ذیل اصل ۴۴ است. بررسی در این مورد از سالهای دهه ۱۳۷۰ در مراکز مختلف و بالاخره در مجمع تشخیص مصلحت (از سال ۱۳۷۷) در جریان بوده است. پس از بحثهای کارشناسی و چالشهای سیاسی مختلف تفسیر نهایی مربوط به برخی از بندها (در سال ۱۳۸۴) و بند مربوط به «توسعه بخش غیردولتی از طریق خصوصیسازی» (در سال ۱۳۸۵) ابلاغ شد. اقدام دیگری که در این ارتباط میتوان قدمی به عقب تلقی کرد، تلاش قسمتهای دیگری از بوروکراسی برای حفظ کنترل بر بخشی از شرکتهای دولتی بود و آن نیز توفیق در کسب مجوز برای اجرای طرح سهام عدالت در سال ۱۳۸۵ بود. به این نحو کنترل بر سهام برخی شرکتها که قرار بود خصوصی شود در چارچوب تشکیلات سهام عدالت در دست دولت باقی ماند، بدون اینکه نظارتهای متعارف بر شرکتهای دولتی برقرار باشد. در این ارتباط میتوان به اقدام برای خصوصیسازی برخی بانکهای دولتی توجه کرد. مقدمات اقدام برای خصوصیسازی تعدادی از بانکهای دولتی (بانک صادرات، ملت، تجارت، رفاه و پستبانک) از سال ۱۳۸۶ آغاز شد اما تاکنون اثری مشابه ایجاد بانکهای خصوصی بههمراه نداشته است.
فرصتهای حاصل از ایجاد بانکهای خصوصی
شروع فعالیت بانکهای خصوصی در ایران با استقبال مردم روبهرو شد. همین امر باعث توسعه سریع شبکه بانکهای خصوصی در سطح کشور شد بهنحوی که برخی از این بانکها در مدت کوتاهی، از منظر ارایه خدمات بانکی مختلف، از بسیاری از بانکهای دولتی پیشی گرفتند. فهرست فرصتهای فراهمشده توسط بانکهای خصوصی بهاختصار عبارت است از:
1- معرفی نوآوریهای تکنولوژی در خدمترسانی (بهرغم تحریمهای اقتصادی) و فراهمآوردن امکان انجام امور بانکی برای صاحب حساب در شعب مختلف بانک در سراسر کشور و توجه خاص به سرعت و کارآیی در ارایه خدمات و احترام به مشتری. در آن مقطع این امر در مقایسه با بانکهای دولتی برای مشتریان درخور توجه و تحسینبرانگیز بود. معرفی وسیع خودپردازها و پایانه پرداخت در محل فروشگاهها در حد بیسابقه و ایجاد آشنایی خریداران و فروشندگان با فرهنگ جدید معامله و عملیات بانکی.
2- بهمنظور ارایه خدمات کارآمد، بانکهای خصوصی اقدام به شناسایی و کسب مهارتهای سازمانی و مدیریتی متناسب با مدیریت شرکتهای مالی بزرگ بهنحو بیسابقه کردند و تجربه جدیدی در مدیریت را در کشور عملی ساختند.
3- نسل جدید مدیران بانکهای خصوصی از حلقه محدود مدیران واحدهای دولتی و سنتی متمایز بودند و بههمین دلیل نیز در فعالیتهای خود وجوه آرمانی را نیز از نظر دور نداشتند. برای مثال میتوان توجه گسترده مدیران به فراسوی سودآوری از جمله تمایل به ایجاد نهادهای اقتصادی بزرگ و ماندگار برای کشور، توجه به نقش اجتماعی شرکتهای سهامی بزرگ مانند پرداخت سریع مالیات و مشارکت در فعالیتهای فرهنگی و مانند آن را نام برد.
4- ایجاد رونق در فعالیتهای اقتصادی از طریق جذب پساندازها، تخصیص منابع و کار با مشتریان جدید و حیطههای جدید فعالیت، یعنی مشتریانی که روابط اداری بانکهای دولتی آنها را در حاشیه قرار میداد.
5- تجربه جدید در تدارک آموزش و تربیت نیروی انسانی با مهارت کاربردی در حد وسیع، که گسترش سریع بانکهای خصوصی را عملی کرد.
6- اشاعه فرهنگ جدید کاری (احترام به مشتری و سرعت در ارایه خدمات بانکی) و نوآوری در سازمان فیزیکی محیط کار مانند کارکنان مودب و کارآمد و فراهمآوردن محیط کاری مطبوع و آراسته برای کارکنان و مشتریان.
7- اشتغالزایی برای تعداد چشمگیری از فارغالتحصیلان دانشگاهی.
8- ایجاد شرایط مالکیت گسترده از طریق ارایه سهام بانکها در بازار سهام.
9- ظهور بخش خصوصی حساس به کارکردهای سیاستهای اقتصادی دولت؛ چه برخلاف بسیاری از بخشهای دیگر بانکهای خصوصی در مدت زمان اندکی آثار تصمیمگیریهای اقتصادی دولتی را بر رفتار و واکنشهای مشتریان (سپردهگذاران و عاملان اقتصادی متقاضی اعتبارات) دریافت کرده و اثر اینگونه تصمیمها را بر امکان فعالیت و سود و زیان خود ارزیابی میکردند.
10- ایجاد شرایط رقابت و در نتیجه تحرک بیشتر در کارکرد بانکهای دولتی.
مشکلات و تهدیدهای پیشرو
در مقابل فرصتهای موجود، تهدیدات و مشکلاتی نیز وجود دارد که توجه به آنها ضروری است. این مشکلات بهطور خلاصه عبارتند از:
1- نگرانی برخی نهادهای عمومی از موسسههای اقتصادی بزرگ خصوصی و پیامدهایی که این امر برای بانکهای خصوصی داشته است.
2- تلاش جریانهای سیاسی در کسب کنترل بر منابع انباشته در هر نهاد، از جمله شرکتهای سهامی بزرگ شامل بانکها. خرید سهام برخی بانکها توسط برخی نهادهای بخش عمومی برای کنترل مدیریت که در اصل حرکتی در جهت عکس خصوصیسازی تلقی میشود.
3- بیتوجهی به بانک بهعنوان یک نهاد اقتصادی (انتظار مشارکت در برنامههای رفاهی دولتی، جبران کمبود منابع دولت، واگذاری اعتبار و توقع سهلانگاری در استرداد وامها، نبود ابزارهای تنبیهی کافی در اختیار بانکها برای برخورد با مشتریان بدحساب و… و افزایش معوقهها).
4- بلاتکلیفی تاریخی درمورد نرخ سود سپرده و نرخ هزینه تسهیلات و تعارضهای حاصل از آن.
5- نبود ابزارها و سازوکارهای اقتصادی متعارف اجرای سیاست پولی و درنتیجه ورود بانک مرکزی و دولت در جزییات امور مدیریتی، تخصیص منابع و روشهای جذب سپرده بانکها.
6- تمرکز قوانین بانکی موجود بر معاملات کالایی بهویژه تجارت سنتی. عدم تدارک ریسک لازم در قوانین، احتساب سرمایه انسانی در حد سرمایه فیزیکی بهعنوان پشتوانه دریافت اعتبار، تامین مالی نوآوری، عدم تدارک برای بازارهای پیشانه و بهکارگیری ابزارهای جدید مالی و… که معمولا از نبود اختیار کافی برای مدیران بانکها در تعیین پارامترهای اقتصادی ناشی میشود.
7- ادامه بلاتکلیفی تاریخی درمورد نرخ مبادله ارزها.
8- تداوم تحریمهای بینالمللی.
منبع: شرق