بانک مرکزی اعلام میکند: میتوان دلایل مقاومت یا مخالفت برخی از مدیران بانکهای غیردولتی با اعمال تغییرات در اساسنامه بانکها و انطباق با اساسنامه نمونه مورد نظر شورای پول و اعتبار را درک کرد و بر واهی بودن ایراد مخالفت با حقوق سهامداران و سپردهگذاران واقف شد. این بانکها به این دلیل به کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شکایت بردند که از اعمال نظارت بانک مرکزی در امان بمانند و ید خویش در مدیریت و کنترل نامحدود بر منابع بانکی را گسترش دهند.
به گزارش پایگاه اطلاع رسانی اخبارپول (poolpress.ir) به نقل از تابناک، بانک مرکزی به خبری مبنی بر «سرانجام اساسنامه بانکها اصلاح میشود؛ مجلس بانک مرکزی را به عقب نشینی وادار کرد/ مقام بانک مرکزی تهدید کرد!» واکنش نشان داد.
در توضیحات بانک مرکزی آمده است: “شورای پول و اعتبار (به عنوان بالاترین رکن وضع مقررات برای نظام بانکی کشور و متشکل از نمایندگان قوای سهگانه)، در جلسه مورخ ۱۳/۱۲/۱۳۹۲ خود، «اساسنامه نمونه بانکهای تجاری غیردولتی» را به تصویب رساند و بانک مرکزی نیز متن اساسنامه مزبور را به پیوست بخشنامه شماره ۳۷۷۵۳۸/۹۳ مورخ ۲۲/۱۲/۹۲ به مدیران عامل محترم کلیه بانکهای غیردولتی (خصوصی) ابلاغ و از ایشان خواست مراحل قانونی انطباق اساسنامه خود با اساسنامه نمونه را حداکثر تا ۳۱/۴/۱۳۹۳ معمول نمایند.
با توجه به مبانی قانونی، برخی از بانکهای غیردولتی از این بخشنامه بانک مرکزی پیروی ولی تعدادی دیگر با طرح برخی ایرادهای قانونی از انجام این تکلیف سرپیچی و در آخر، موضوع را به کمیسیون اصل نودم قانون اساسی مجلس شورای اسلامی گزارش کردند.
سابقه قانونگذاری:
حسب مواد ۵۹ و ۶۰ قانون بانکی و پولی کشور (مصوب ۱۳۳۹)، اشتغال به عملیات بانکی نیازمند اخذ مجوز از شورای پول و اعتبار بانک مرکزی و تصویب اساسنامه آن توسط شورای یاد شده بود و چنانچه یک بانک از مقررات و مصوبات بانک مرکزی تخلف میکرد، بانک مرکزی وفق ماده ۶۱ همان قانون اختیار داشت اجازه تأسیس بانک را باطل کند.
شبیه همین اختیارات و صلاحیت، در مواد ۳۰ و ۳۹ قانون پولی و بانکی کشور (مصوب ۱۳۵۱) نیز پیش بینی شده است. پس از انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷، به موجب اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی ج.ا. ایران برپایه سه بخش قرار گرفت و بانکداری در زمره بخش دولتی اقتصاد شناخته شد.
بخش پایانی اصل ۴۴ مقرر میدارد مالکیت در این سه بخش تا جایی که در محدودهی قوانین اسلام بوده و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون است. از جمله قواعد و قوانین اسلامی میتوان به قاعده لاضرر (لاضرر و لاضرار فیالاسلام) و حرمت اکل مال به باطل (ولاتأکلوا اموالکم بینکم بالباطل) اشاره کرد.
در ۲۱/۱/۱۳۷۹، قانون اجازه تأسیس بانکهای غیردولتی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و اعطای مجوز تأسیس و فعالیت بانکهای خصوصی مشروط به شرط مندرج در اصل ۴۴ قانون اساسی (جلوگیری از ضرر و زیان جامعه)، و فعالیت در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین شده گردید. بند «ب» قانون اجازه تأسیس بانکهای غیردولتی نیز مقرر میدارد: «ضوابط مربوط به نحوه فعالیت بانکها از قبیل رعایت نسبتهای مالی تعیین شده جهت داشتن ساختار مالی سالم و نوع قراردادها و عقود وفعالیتهای بانکها طبق قوانین پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ و قانون عملیات بانکی بدون ربا خواهد بود». برای رفع ابهام از اختیارات قانونی بانک مرکزی، تبصره ۳ ماده ۹۶ قانون برنامه پنجم توسعه نیز به اختیار بانک مرکزی مبنی بر سلب صلاحیت حرفهای و لغو مجوز و محکومیت متخلفین فعال در حوزه پولی تصریح نمود.
پاسخ به مطلب منتشره:
تا جایی که افراد حاضر در جلسات کمیسیون اصل نودم قانون اساسی به خاطر دارند، هیچ سخن تهدید آمیزی از سوی هیچیک از حاضرین به میان نیامده، زیرا نیازی به این قبیل اقدامات نبوده و برخلاف آنچه منتشر شده، این نخستین بار هم نبوده که مقامات و مسئولین بانک مرکزی و سایر بانکهای خصوصی با یکدیگر در این خصوص ملاقات و گفتگو داشتهاند. زیرا همانگونه که در مقدمه بخشنامه بانک مرکزی به شماره ۳۷۷۵۳۸/۹۳ مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۹۲ خطاب به مدیران عامل محترم بانکهای خصوصی قید شده، اساسنامه نمونه، ابتدا در تیرماه سال ۹۲ به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده بود ولی پس از آنکه بسیاری از بانکها ملاحظات و پیشنهادهای اصلاحی و تکمیلی خود را به بانک مرکزی ارسال نمودند، بانک مرکزی نیز با احترام به نظرها و پیشنهادها، ضمن اعمال برخی تغییرها و اصلاحها، نسخه جدید اساسنامه نمونه را مجدداً به شورای پول و اعتبار تقدیم و در نهایت در تاریخ ۱۳/۱۲/۱۳۹۲ به تصویب شورا رسید.
پیش از پاسخگویی به ایرادهای مطروحه در خصوص بخشنامه بانک مرکزی و اساسنامه نمونه پیوست آن، یادآوری مینماید بانک مرکزی به عنوان نماینده حاکمیت و نهاد اعمال کننده حاکمیت پولی و نظارتی، موظف به اعمال نظارت بر تمامی بانکها و سایر واسطههای وجوه و کنترل ثبات و سلامت در شبکه بانکی کشور میباشد.
بنا به تشبیهی که حقوقدانان رشته بانکداری مرکزی و کارشناسان صندوق بینالمللی پول به عمل میآورند، نقش بانکهای مرکزی، همانند اطفا کنندگان حریق است که موظفند با مراقبت تمام، در ابتدا مانع از بروز آتش و سپس مانع از سرایت آن به سایرین گردد تا سلامت و امنیت که لازمهی فعالیت اقتصادی و پولی جامعه است فراهم شود؛ به عبارت دیگر، عدم پیشگیری و انتظار برای بروز حریق و انجام هر گونه اقدام پس از آتشسوزی و ورود خسارت به اموال و داراییهای عمومی و برهم خوردن ثبات اقتصادی کشور، از یکطرف، دور از منطق و استانداردهای بینالمللی است و از سوی دیگر، برخلاف نص صریح اصل ۴۴ قانون اساسی بوده و به معنی ناتوانی از جلوگیری ورود ضرر و زیان به جامعه میباشد.
الف) مغایرت با قانون پولی و بانکی کشور: نخستین ایراد، مغایرت با قانون پولی و بانکی است. حسب ماده ۳۰ قانون پولی و بانکی کشور، تأسیس بانک در ایران موکول به تصویب اساسنامه آن توسط شورای پول و اعتبار است و هرگونه تغییر در اساسنامه بانکها نیز باید به تصویب شورای پول و اعتبار برسد.
از طرف دیگر، فصل دوم قانون پولی و بانکی کشور با عنوان «شرایط و نحوه فعالیت بانکها» واجد احکام متعددی است که بانکها مکلف به تبعیت از آنها هستند مانند میزان و نحوه ایجاد اندوخته قانونی، تکمیل سرمایه، نحوه و اصول حسابداری، میزان استهلاک داراییها، نحوه تأیید ترازنامه، میزان تملک اموال غیرمنقول، سهام و مشارکت در سرمایه سایر بانکها، اعطای اعتبار به اعضای ارکان خود و مانند آن.
در پایان همین فصل، به موجب ماده ۳۷ قانون پولی و بانکی، بانکها مکلفند مقررات قانون و آییننامههای متکی بر آن و دستورهای بانک مرکزی را رعایت کنند. تکرار مینماید طبق بند «ب» قانون اجازه تأسیس بانکهای غیردولتی: «ضوابط مربوط به نحوه فعالیت بانکها از قبیل رعایت نسبتهای مالی تعیین شده جهت داشتن ساختار مالی سالم و نوع … فعالیتهای بانکها، طبق قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ خواهد بود».
در راستای این تکالیف قانونیِ بانک مرکزی، آییننامهها، مقررات و دستورالعملهای متعددی به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده که بانکها مکلف به تبعیت از آنها میباشند. از جمله این مقررات جدیدالتصویب، الزام به اعمال اصول و قواعد حاکمیت شرکتی (Corporate Governance) در بانکها و جداسازی اختیارات مدیرعامل (به عنوان رکن اجرایی) و هیأت مدیره (به عنوان سیاستگذار و ناظر بر اجرای سیاستها) و عدم امکان انتخاب یک شخص برای مدیریتعاملی و ریاست هیأت مدیره بانک، تفکیک حسابرسی از بازرسی بانک و لزوم انتخاب و تعیین حقالزحمه ایشان توسط سهامداران (و نه هیأت مدیره یا مدیران بانک)، حسابرسی داخلی، کنترل داخلی، مدیریت ریسک و مانند آن است که برگرفته از اصول و استانداردهای جهانی کمیته بال (Basel Committee on Banking Supervision) بوده و در شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده تا نظارت بانکی مؤثرتری بر بانکها اعمال شود.
در واقع، اصلاحات مورد نظر بانک مرکزی که در اساسنامه نمونه درج شده، تکرار همین اصول و استانداردهایی است که پیشتر در شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده و پیش از این نیز بانکها مکلف به تبعیت از آنها شده بودند و مطلب جدیدی نیست و یا اینکه مندرج در قوانین و مقرراتی است که در گذشته به تصویب مراجع قانونی (از جمله مجلس شورای اسلامی و شورای پول و اعتبار) رسیدهاند و سرپیچی از انطباق اساسنامههای موجود بانکها با اساسنامه نمونه، به منزله سرپیچی از اجرای قوانین و مقررات مصوب و مخالفت با تأمین و حفظ حقوق سهامداران و سپردهگذاران است که یک نمونه از آن، همان ماده ۶۸ اساسنامه نمونه است. در پایان، به تفصیل در خصوص مواد مختلف اساسنامه نمونه و مبنای درج آنها توضیح لازم ارائه خواهد شد.
ب) مغایرت با قانون تجارت: دومین اشکال، مغایرت با مفاد قانون تجارت عنوان شده، حال آنکه صرفاً در صورت سکوت قوانین پولی و بانکی میتوان به مقررات قانون تجارت استناد جست و قیاس نمودن تمام احکام مربوط به بانکداری با مقررات قانون تجارت، قیاسمعالفارق بوده و نباید موضوع را از دیدگاه مضیّق حقوق خصوصی مورد بررسی قرارداد بلکه از دیدگاه حقوق عمومی، حاکمیت عمومی، رعایت مصالح جامعه و حفظ نظم عمومی اقتصادی کشور به آن نگریست.
صرفنظر از اینکه شرکتهای تجاری با سهامِ سهامداران یا سرمایهی شرکای خویش به فعالیت تجاری مبادرت میورزند و نه با وجوه و دارایی مردم، بانکها با بهرهگیری از سپردههای متعلق به مردم عهدهدار فعالیت پولی میشوند (زیرا گردش مالی بانکها بسیار بیشتر از سرمایه نخستین آنهاست) و مردم به اعتبار مجوزدهی حاکمیت به این شرکتهاست که حاضر به سپردهگذاری در آنها میشوند؛ به همین خاطر مقام ناظر پولی باید افزون بر رعایت حقوق سهامداران، دغدغه حفظ حقوق سپردهگذاران را نیز مد نظر قرار دهد.
همچنین ورود به عرصهی پول میتواند بر حاکمیت پولی دولتها و نظم عمومی اقتصادی کشور تأثیرگذار باشد و به همین دلیل تمامی دولتها با حساسیت بسیار بر نحوه فعالیت و کارکرد بانکهایی که در حوزه حاکمیت آنها به فعالیت میپردازند، کنترل و نظارت وسواسگونه دارند.
از آنجا که نخستین و اصلیترین وظیفه حاکمیت، برقراری نظم، امنیت و قانون و حمایت از اتباع خویش است، خارج ساختن یا نادیده انگاشتن بانک مرکزی از این معادله، که نقشِ اعمال کنندهِ حاکمیت پولی و برقراری ثبات پولی را از طرف دولت (به معنی state و نه Government) به عهده دارد، به منزلهِ نادیده انگاشتن حاکمیت، دولت، قانون و تجویز دستاندازی به اموال و حقوق سهامداران، سپردهگذاران و نهایتاً تمامی جامعه خواهد بود.
به بیان دیگر، اگر حفاظت و حراست از اموال و دارایی مردم از وظایف دولت برشمرده شود، وجود بانک مرکزی مستقل و قدرتمند نیز از لوازم و تبعات آن است و یکی از ضرورتهای زندگی اجتماعی بوده و حاکمیت، مسؤول تحقق آن میباشد.
البته در خصوص جمهوری اسلامی ایران، افزون بر این دلایل میتوان به اصل چهل و چهارم قانون اساسی نیز اشاره کرد که بانکداری را از مصادیق بخش دولتی دانسته است. به عبارت دیگر، قانون اجازه تأسیس بانکهای غیردولتی، به ابتکار بانک مرکزی، تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای محترم نگهبان، اجرایی شد تا به منظور افزایش شرایط رقابتی در بازارهای مالی و تشویق پسانداز و سرمایهگذاری و ایجاد زمینه رشد و توسعه اقتصادی کشور و جلوگیری از ضرر و زیان جامعه و در چارچوب ضوابط، قلمرو و شرایط تعیین شده، اجازه تأسیس بانک توسط بخش غیردولتی داده شود.
حال، ضمن تأیید اینکه بانک مرکزی مسئول نگارش و تنظیم اساسنامه بانکها نیست، نباید فراموش کرد که تصویب اساسنامه بانکها و هرگونه تغییرات بعدی آنها در صلاحیت شورای پول و اعتبار بوده و از سوی دیگر، تمامی بانکها قانوناً مکلف به تبعیت از مصوبات شورای پول و اعتبار میباشند و بنابراین، بانکهایی که اساسنامه خود را با اساسنامه نمونه مصوب شورا منطبق نسازند و مواد مورد نظر شورا را در اساسنامه خود درج نکنند، اساسنامه آنها مورد تأیید شورا نبوده و به منزله عدم تبعیت از مقررات و استانداردهایی است که پیشتر در شورا مصوب گشته و این سرپیچی موجب کاهش نظارت مؤثر بانک مرکزی و آشفتگی در مدیریت بانک و نهایتاً شکست بازار (Market failure)خواهد شد.
پ) سلب حقوق سهامداران: برخلاف آنچه عنوان شده، بسیاری از بندها و مواد مورد نظر شورای پول و اعتبار، تنها از جهت رعایت غبطه و صلاح سهامداران بانکها درج گشته که در پایان به آنها اشاره خواهد شد.
ت) موارد فراقانونی: به نظر میرسد تعبیر «موارد فراقانونی»، تعبیر مناسبی نیست؛ بانکهای مرکزی در تمام کشورها وظیفه دارند همگام با تحولات و بحرانهای داخلی و بینالمللی در حوزهی بازارهای پولی، پدیدهها و مشکلات جدید را مورد تحلیل قرار داده و استانداردها و اصول ناظر بر نظارت بانکی خود را مورد بازبینی قرار دهند تا با بستن روزنههایی که پیشتر سبب بروز فساد گردیده یا میتواند منجر به فساد شود، از تکرار این تجربیات جلوگیری کنند.
به بیان بهتر، اگر این صلاحیت را برای شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی قائل نباشیم، به این معنا خواهد بود که با یکبار تصویب اساسنامه و اعطای مجوز به بانک، نظارت بانک مرکزی و صلاحیت شورای پول و اعتبار تعطیل و بانکها مجازند بر اساس اصل آزادی و حاکمیت اراده، به هر گونه عملیات و اقداماتی که منافع مدیران آنها را تأمین خواهد کرد دست یازند.
دلایل و مبانی الحاق موادی به اساسنامه بانکهای غیردولتی:
۱. تعیین سقف مجاز برای تملک سهام یک بانک توسط اعضای یک خانواده و یا ذی نفع واحد (ماده ۷ اساسنامه نمونه). البته در این خصوص نمایندگان محترم مجلس نگرانیهای بسیار دارند و موضوع را به عنوان یکی از مظاهر فساد اقتصادی مطرح ساخته و از بانک مرکزی خواستار مقابله با این پدیده هستند.
۲. ممنوعیت در خرید سهام بانک توسط خودِ بانک و یا شرکتهایی که بانک بر آنها نفوذ یا کنترل دارد (ماده ۱۱).
۳. ممنوعیت تأمین آورده مؤسسین، پذیرهنویسان و سهامداران از محل تسهیلات دریافتی از بانکها و سایر مؤسسات اعتباری (ماده ۱۸) و الزام بانک به پایش در خصوص عدم تأمین سرمایه از محل تسهیلات سایر بانکها.
۴. تأمین حقوق صاحبان سهام بانک از طریق الزام بانک به کنترل میزان سرمایه و مراقبت از اینکه سرمایه بانک به کمتر از حقوق صاحبان سهام تنزل پیدا نکند (ماده ۲۲).
۵. الزام مجمع عمومی صاحبان سهام به انتخاب اعضای هیأت مدیره، بازرس و حسابرس بانک و همچنین تعیین نحوه جبران خدمات مالی و میزان پاداش ایشان توسط مجمع سهامداران و یادآوری سقفهای قانونی برای پرداخت پاداش (مواد ۳۶، ۷۸ ،۷۹ و ۹۰ تا ۱۰۰).
به بیان دیگر، مجمع نمیتواند این اختیارات خود را به هیأت مدیره تفویض نماید تا اعضای هیأت مدیره بانک، پاداش و حقالزحمه خود را خود تعیین نمایند و یا با تعیین میزان حقالزحمه بازرس و حسابرس، بر این اشخاص کنترل و نفوذ داشته باشند.
از طرف دیگر، سهامداران نیز قادر نخواهند بود برخلاف صراحت قوانین، پاداشهای غیرقانونی به اعضای هیأت مدیره بانک پرداخت کنند.
۶. الزام به کتبی بودن اخذ رأی هنگام انتخاب اعضای هیأت مدیره و بازرس بانک (ماده ۴۸)، به منظور تأکید بر اهمیت انتخاب این افراد.
۷. گنجاندن برخی احکام قوانین و مقررات مختلف و همچنین اعمال و اجرای استانداردهای بهبود حاکمیت شرکتی در بانکها به منظور تأکید بر اجرای قوانین و مقررات مزبور و نیز جداسازی رکن اجرایی (مدیریتعامل) از رکن سیاستگذاری و نظارت (هیأت مدیره) به منظور جلوگیری از تجمیع اختیارات در یک فرد و پیشگیری از بروز فساد و نهایتاً حفظ حقوق سهامداران (مواد ۵۵، ۵۶، ۵۷، ۵۹،۶۰ ، ۶۴ و ۸۱ ).
۸. چنانچه هیأت مدیره و بازرس بانک پس از انقضای مدت مأموریت خود از دعوت مجمع عمومی سهامداران برای انتخاب اعضای جدید هیأت مدیره استنکاف ورزد و همچنان به مدیریت خود در بانک ادامه دهند، بهترین راهکار برای خفاظت از حقوق سهامداران میتواند این باشد که بانک مرکزی به عنوان ناظر بیطرف، اقدام به تعیین سرپرست خبره و متخصص در امور بانکی برای بانک یاد شده کند تا برای مدت محدود (حداکثر یکسال) نسبت به برگزاری مجمع عمومی و تعیین اعضای جدید هیأت مدیره اقدام نماید. این همان امری است که در ماده ۶۸ اساسنامه نمونه درج گشته و به عنوان اقدامی مغایر با قانون پولی و بانکی کشور از آن یاد شده است.
۹. تعیین مهلت پرداخت سود سهام به سهامداران (ماده ۱۱۱)؛ این ماده صرفاً به منظور حفاظت از حقوق سهامداران و جلوگیری از تضییع حقوق ایشان توسط هیأت مدیره میباشد.
۱۰. برقراری محدودیت در اعطای تسهیلات به اشخاص مرتبط با بانک و ذینفع واحد (مواد ۱۱۳ و ۱۱۴). این موضوع که از آن به عنوان پدیدهی بنگاهداری توسط بانکها یاد میشود، مدتی است به عنوان معضل شبکه بانکی شناخته شده و نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی به طور مکرر در نطقها یا طرحهای خود به دنبال مقابله با این معضل میباشند تا تسهیلات بانکها به شکل عادلانه میان تمامی اشخاص توزیع شده و از انحصار آن در شرکتهای وابسته به بانک جلوگیری گردد.
۱۱. الزام بانکها به مراقبت در تأمین کفایت سرمایه (مواد ۱۱۵ و ۱۱۶)، طراحی و پیادهسازی نظام مدیریت ریسک در بانک (ماده ۱۲۰)، نظام کنترلهای داخلی و حاکمیت شرکتی (ماده ۱۲۱)، اجرای قانون مبارزه با پولشویی (ماده ۱۲۲) لزوم انتشار اطلاعات مربوط به صورتهای مالی، مدیریت ریسک، حاکمیت شرکتی و گزارش عملکرد هیأت مدیره و رویدادهای با اهمیت طی دورهی مالی برای اطلاع عموم (ماده ۱۲۳). بدیهی است ارائه این اطلاعات، افزون بر ایجاد شفافیت برای سهامداران، موجب ارتقای کارآیی بانکها نیز خواهد شد.
۱۲. اعمال محدودیت در خرید و فروش اموال (اعم از منقول، سهام شرکتها و غیره) در چارچوب ضوابط بانک مرکزی (مواد ۱۲۶ و ۱۳۲). با تبعیت از این قید، بانکها قادر نخواهند بود به جای اعطای تسهیلات و انجام امور بانکی، سرمایه و دارایی بانک را صرف سرمایه گذاری در املاک و مانند آن نمایند.
۱۳. الزام بانکها به اعتبارسنجی اشخاص پیش از اعطای تسهیلات به آنها (ماده ۱۲۸) تا از افزایش مطالبات معوق جلوگیری شود.
۱۴. الزام بانکها به دریافت کارمزد از مشتریان در چارچوب ضوابط بانک مرکزی (ماده ۱۳۰).
۱۵. بحث ادغام، انحلال و تصفیه بانکهایی که ادامه فعالیت آنها موجب بروز برهم خوردن نظم اقتصادی و تسری مشکلات آنها به سایر مؤسسات پولی و نهادهای اقتصادی می گردد (مواد ۱۳۹ تا ۱۴۵).
با توجه به توضیحات بالا میتوان دلایل مقاومت یا مخالفت برخی از مدیران بانکهای غیردولتی با اعمال تغییرات در اساسنامه بانکها و انطباق با اساسنامه نمونه مورد نظر شورای پول و اعتبار را درک کرد و بر واهی بودن ایراد مخالفت با حقوق سهامداران و سپردهگذاران واقف شد.
در پایان در خصوص صلاحیت قانونی کمیسیون اصل نودم قانون اساسی مجلس شورای اسلامی برای رسیدگی به شکایت برخی از مدیران بانکها که با تمسک به مقررات قانون تجارت درصدد جلوگیری از اعمال نظارت بانک مرکزی بر بانک خود بوده و خواستار بسط ید خویش در مدیریت و کنترل نامحدود بر منابع بانک میباشند، ذکر نکتهای ضروری است.
برخی از حقوقدانان با استناد به ظاهر اصل ۹۰ قانون اساسی که مقرر میدارد: «هرکس شکایتی از طرز کار … قوه مجریه … داشته باشد، میتواند شکایت خود را کتباً به مجلس عرضه کند. مجلس موظف است به این شکایات رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد …..»، استدلال میکنند که صلاحیت کمیسیون مطلق بوده و شامل تمامی دستگاههای اجرایی است. اما صرفنظر از اینکه این استدلال ناشی از عدم شناخت کارکرد، اختیارات، مأموریت، ساختار و اهداف بانک مرکزی است، به منزله همردیف دانستن این نهاد فراقوهای با سایر دستگاهها و وزارتخانههاست.
اما واقع مطلب این که این نحو تفسیر اصل ۹۰، موجب تعارض با اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی نیز خواهد شد و بانک مرکزی قادر نخواهد بود با مؤسسات مالی و پولی که از محدودهی قوانین خارج شده و موجب برهم خوردن نظم اقتصادی و پولی کشور میشوند و موجبات زیان جامعه را فراهم میسازند، در محدودهی صلاحیت خویش مقابله نماید.
به بیان دیگر، نه تنها مانع کنترل و نظارت بانک مرکزی بر بانکها و مؤسسات اعتباری است، بلکه موجب تجری سایر مؤسسات، صندوقها، تعاونیها و نهایتاً صرافیها و مانند آن نیز خواهد شد.
قابل ذکر است در کشورهایی که بانک مرکزی مستقل دارند، هیچمرجعی صلاحیت وتو نمودن تصمیمات و اقدامات بانک مرکزی را ندارند مگر آنکه مسئولین بانک مرکزی مرتکب جرم شده باشند که رسیدگی به آن نیز در صلاحیت مرجع قضایی است. به همین دلیل هم هست که در برخی کشورها، استقلال و مصونیت بانک مرکزی در قانون اساسی آن مورد تصریح قرار میگیرد تا باب هرگونه تردید در خصوص استقلال بانک مرکزی مسدود گردد.
به عنوان آخرین کلام اینکه، اعتقاد به شمول اصل ۹۰ قانون اساسی به بانک مرکزی، موجب از میان رفتن استقلال بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و تجویز هرج و مرج در حوزه پولی و اقتصادی کشور خواهد شد.”
خبر تابناک اقتصادی چه بود؟
مجلس با محوریت کمیسیون اصل ۹۰ پس از برگزاری سه جلسه و شنیدن صدای منتقدان و موافقان، بانک مرکزی را مجبور به اصلاح اساسنامه بانکها کرد.
رئیس کمیسیون اصل ۹۰ مجلس در گفتگو با تابناک اقتصادی درباره بررسی بخشنامه جنجالی بانک مرکزی درباره اساسنامه نمونه بانکها در این کمیسیون گفت: پس از برگزاری سه جلسه و شنیدن صدای موافقان و مخالفان این بخشنامه، سرانجام مقرر شد بانک مرکزی این بخشنامه را اصلاح کند.
محمدعلی پورمختار در عین حال تصریح کرد: بانک مرکزی حق نظارت بر اقدامات بانکها را دارد تا جلوی سوء استفاده گرفته شود، ضمن اینکه باید اختیارات بانکها و صاحبان سهام هم حفظ شود.
گفته میشود در پایان این جلسه، یکی از مسئولان بانک مرکزی با لحن تهدیدآمیزی به مدیران بانکی گفته است که در تائید صلاحیتها با مشکل روبرو خواهند شد.
پورمختار در باره این موضوع اظهارداشت: من اطلاعی از این موضوع ندارم و شاید بعد از جلسه این اتفاق افتاده باشد.
این برای نخستین بار است که مسئولان نظام بانکی و بانک مرکزی رودرروی هم نشستند و به انتقاد و دفاع از یک بخشنامه به نام اساسنامه نمونه بانکها پرداختند.
حتی زمانی که در دولت گذشته بانک مرکزی شبانه از حساب بانکها به دلیل مابهالتفاوت ارز دریافتی پول برداشت، مقامات نظام بانکی و بانک مرکزی هیچگاه رودرروی هم به انتقاد از یکدیگر نپرداخته بودند.
به گزارش تابناک اقتصادی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در یک اقدام بسیار بحث برانگیز طی بخشنامهای کلیه بانکهای خصوصی کشور را اجبار کرده که با برگزاری مجمع عمومی فوقالعاده اساسنامه نمونه بانکهای خصوصی تحمیلی و ظاهراً مصوب شورای پول و اعتبار را عیناً به تصویب برسانند و حق هیچگونه مداخله و اظهارنظری را هم به متولیان اصلی این اساسنامه یعنی صاحبان سهام نداده است.
به قرار اطلاع “بانک مرکزی” کلیه خدمات و صدور مجوزهای تحت کنترل خود را در مورد بانکهایی که اساسنامه نمونه تحمیلی آن بانک را تصویب ننموده باشند، به طور کامل قطع کرده و مشکلات حقوقی و قانونی متعددی برای بانکها به وجود آمده است. بانکهایی نیز که به اجبار اساسنامه مورد بحث را علیرغم ایرادات وارده به آن، در مجامع عمومی خود به تصویب رساندهاند، صرفاً جهت حل مشکلات حقوقی و قانونی ذکر شده این کار را انجام دادهاند و در حقیقت سهامداران بانکهای مزبور، اساسنامه مزبور را تائید نمیکنند.
مردم و سهامداران خصوصی بانکها نارضایتی و مخالفت خود را به صورت شفاف و واضح با این اقدامات فراقانونی و غیرقانونی در مجامع عمومی فوقالعادهای که توسط بانکهای مختلف تشکیل شده نشان دادهاند اما هزاران سهامدار خرد که از جزئیات امر مطلع نیستند ممکن است در جریان این تحولات نباشند.
به همین لحاظ ذیلاً فرازهای مهم اشکالات متعدد حقوقی و قانونی اساسنامه نمونه ابلاغی بانک مرکزی را جهت اطلاع عموم تشریح میکند:
الف: مغایرت با قانون پولی و بانکی کشور
به طور کلی بر طبق قانون تجارت اساسنامه شرکتها توسط سهامداران تدوین شده و رابطه بین سهامداران و مدیران و سایر ذینفعان و نحوه اداره شرکت را تبیین می کند و هرگونه تغییری که در آن ایجاد شود باید مجدداً با نظر سهامداران صورت پذیرد.
از طرف دیگر در قانون پولی و بانکی کشور هیچگونه اختیار و مسئولیتی برای بانک مرکزی برای تهیه اساسنامه نمونه بانکها ، پیشبینی نشده و بانک مرکزی قانوناً نمیتواند اساسنامهای به بانکهای خصوصی تحمیل کند که در آن حقوق سهامداران و حق انتخاب آنها مخدوش شده باشد.
براساس قانون پولی و بانکی کشور در مورد اعمال حق نظارت بانک مرکزی بر بانکهای خصوصی، هیچگونه تردیدی وجود ندارد ولی اساسنامه نمونه به گونهای طراحی شده که بر طبق آن، بانک مرکزی نه تنها در مقام ناظر بلکه در نقش مقام اداره کننده و قاضی و مجری حکم و تفسیر کننده قانون یکجا ایفا نقش میکند و سهامداران و مدیران منتخب آنها در اداره بانک متعلق به خود فاقد اختیار هستند.
در همین ارتباط به عنوان نمونه در ماده ۶۸ اساسنامه نمونه قید شده در صورتی که بنا به هر دلیلی، تعداد اعضای هیات مدیره از حد نصاب مقرر (حداقل ۵ نفر) کمتر شود و بازرس قانونی ظرف مدت یک ماه بنا به درخواست هر ذینفع مجمع عمومی را دعوت نکند، بانک مرکزی میتواند ضمن سلب صلاحیت اعضای هیات مدیره، فردی را از میان خبرگان و متخصصین بانکی به عنوان سرپرست منصوب کند.
فرد مزبور دارای کلیه اختیارات هیات مدیره بانک بوده و باید حداکثر ظرف مدت ۸ ماه نسبت به برگزاری مجمع عمومی برای انتخاب اعضای جدید هیات مدیره اقدام کند. این نحوه عمل دقیقاً مغایر با ماده ۳۹ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ و آئیننامه مربوطه بوده و با مفاد قانون تجارت نیز در تعارض است و نوعی قانونگذاری و دخالت در حیطه مسئولیتهای قوه مقننه محسوب می شود.
ب – مغایرت با قانون تجارت
در فرازهای متعددی در اساسنامه نمونه مورد بحث، مفاد و مقررات قانون تجارت زیر پا گذاشته شده است. شاید مهمترین بخش آن مربوط است به مواد ۸ و ۷۴ لایحه اصلاحی قانون تجارت که مقرر میدارد تنظیم طرح اساسنامه از وظایف و اختیارات موسسین و تصویب آن از وظایف و اختیارات مجمع عمومی موسس و یا در صورت تغییر بعهده مجمع عمومی فوقالعاده صاحبان سهام است. بنابراین تکلیف نگارش و تنظیم اساسنامه بانک، به عهده بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار نیست.
همچنین در اساسنامه نمونه موارد متعددی وجود دارد که با عدول از مقررات مندرج در قانون تجارت، از جانب سهامداران تغییرات غیرموجه و مشکل آفرینی در اساسنامه پیشبینی شده که قطعاً در مقام اجراء مشکلاتی را برای بانکها که قاعدتاً بایستی در محیط آرام و به دور از تنش، به فعالیت بپردازند، ایجاد خواهد نمود.
ج – سلب حقوق سهامداران
بخش دیگری از اشکالات وارد به اساسنامه نمونه، مواردی است که حقوق مسلم سهامداران نادیده گرفته شده و به صورت جبری، اختیارات و حقوق آنها سلب شده است. به عنوان مثال، هیات مدیره “بایستی” آن دسته از اختیاراتی را که متضمن امور اجرایی است به هیات عامل بانک تفویض کند یا در جای دیگر هر شخصی که بالای ۱۰ درصد سهام بانک را دارا باشد، نسبت به مازاد ۱۰ درصد از حق رأی محروم میشود در حالی که این مفهوم در ماده ۵ قانون اجرای
سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی پیشبینی نشده و موجب سلب حقوق سهامداران میشود.
در مورد نحوه اجرای ماده ۵ قانون مذکور تبصره ذیل این ماده مقرر می دارد که به پیشنهاد بانک مرکزی و تایید شورای پول و اعتبار، دولت اقدام قانونی به عمل خواهد آورد که در واقع اقدام قانونی مستلزم ارائه لایحه به مجلس شورای اسلامی و تصویب لایحه در مجلس است در حالی که بانک مرکزی بدون طی مراحل قانونی مربوطه خود رأساً نسبت به اعمال نظر خود اقدام کرده است.
همچنین عنوان شده که اعضای هیات مدیره صرفاً باید از میان اشخاص حقیقی انتخاب شوند در حالی که سهامداران ممکن است به جهت امکان تغییر اعضای هیات مدیره در خلال دوره ماموریت آنها، علاقه مند به انتخاب اشخاص حقوقی هم برای عضویت در هیات مدیره باشند.
د – موارد فراقانونی
اساسنامه نمونه مصوب شورای پول و اعتبار حاوی موارد متعددی از الزامات و اقدامات فراقانونی است که اعتبار این اساسنامه را در مقام اجرا، دچار خدشه میکند. از جمله طبق ماده ۷ و تبصرههای پیوست آن ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، تفسیر شده و تعاریف و مطالبی مازاد بر آنچه که در متن قانون نگاشته شده از جمله تعریف میزان تملک مستقیم و غیر مستقیم سهام در بانکها بیان و مرجع تشخیص میزان کنترل و نفوذ سهام داران در اشخاص حقوقی نیز در ید تصمیم بانک مرکزی قرار داده شده است.
انتهای پیام